Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 г. № 7-П

Государственная Дума Астраханской области просит признать противоречащими Конституции РФ, ее ст.ст. 2, 6, 29 55 положения п. 5 ст. 48, ст. 51, п. 6 ст. 52, п. 1, 2, 3, 5 6 ст. 54, ст. 58 и п. 5 ст. 59 Федерального закона от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" как не предоставляющие гражданину, который не является кандидатом и не выступает от имени кандидата или избирательного объединения, возможность проводить предвыборную агитацию без привлечения средств избирательного фонда, самостоятельно оплачивая соответствующие расходы. По мнению заявителя, тем самым несоразмерно ограничиваются свобода мысли и слова и право граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Оспариваемые положения предусматривают, что расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов в установленном законом порядке. Зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, выдвинувшим зарегистрированные списки кандидатов, для проведения предвыборной агитации на телевидении и радио предоставляется бесплатное или платное эфирное время. Устанавливают обязанность помещать во всех агитационных материалах, размещаемых в периодических печатных изданиях, информацию о том, за счет средств избирательного фонда какого кандидата, избирательного объединения была произведена оплата соответствующей публикации. Определяют условия изготовления, оплаты, выпуска и распространения агитационных материалов. Устанавливают соответствующие права и обязанности, а также запрет на распространение и изготовление агитационных материалов без предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда и с нарушением закона. Регламентируют порядок и источники создания избирательных фондов и их предельные размеры и не допускают финансирование расходов, связанных с ведением гражданами предвыборной агитации, иначе как через соответствующий избирательный фонд. Запрещают расходование в целях достижения определенного результата на выборах денежных средств, не перечисленных в соответствующие избирательные фонды.

В части, касающейся ведения гражданами агитации против всех кандидатов (всех списков кандидатов), данные положения предметом рассмотрения не являлись.

Конституционный Суд РФ в своем постановлении указал, что свободные выборы как способ выявления действительной воли народа и формирования легитимных выборных органов публичной власти тесно связаны с гарантируемыми Конституцией РФ (ст. 29), свободой мысли и слова, правом каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, а также со свободой массовой информации.

Федеральный законодатель при обеспечении свободного волеизъявления граждан, в условиях состязательности и открытости, обязан устанавливать такой порядок информационного обеспечения выборов, в том числе проведения предвыборной агитации и ее финансирования, который надлежащим образом гарантировал бы избирательные права граждан, демократические выборы и законность формируемых по их итогам органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В Конвенции о защите прав человека и основных свобод записано, что «каждый человек имеет право на свободу выражать свое мнение, которое включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ[14]». То же самое закреплено в Международном пакте о граждансикх и политических правах.

При осуществлении нормативного регулирования, направленного на разрешение правовых коллизий между правом на свободные выборы и свободой слова (выражения мнений), федеральный законодатель обязан соблюдать определенный правовой баланс между ними.

Граждане Российской Федерации, будучи носителями активного и пассивного избирательного права и одновременно выступая субъектами права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, не могут рассматриваться лишь как объект информационного воздействия. Исключение для граждан возможности проводить предвыборную агитацию или отсутствие надлежащих законодательных гарантий ее реализации означали бы, по существу, отказ в праве реально повлиять на ход избирательного процесса, который в этом случае сводился бы лишь к факту голосования[15].

Если в ходе выборов не обеспечена свобода политической дискуссии, не созданы надлежащие условия для свободного обмена мнениями, в котором участвуют не только кандидаты, их представители или представители избирательных объединений, но и граждане, такие выборы нельзя признать свободными, а образованные в результате их проведения органы законными.

В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" информация в избирательном процессе распространяется как посредством информирования избирателей так и посредством предвыборной агитации. Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что установленное законом разграничение информирования избирателей и предвыборной агитации направлено на обеспечение формирования свободного волеизъявления граждан и гласности выборов и отвечает требованиям Конституции РФ, поскольку только в условиях, когда реально гарантированы право на объективную информацию и свобода выражения мнений, выборы могут считаться свободными.

Устанавливая порядок проведения предвыборной агитации, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрел разные правовые режимы агитационной деятельности для ее участников – кандидатов, избирательных объединений, с одной стороны, и граждан, с другой.

Так, кандидаты, избирательные объединения вправе создавать избирательные фонды и расходовать средства этих фондов на проведение предвыборной агитации, беспрепятственно распространять печатные, аудиовизуальные и иные агитационные материалы. Зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям, выдвинувшим зарегистрированные списки кандидатов, предоставляются как бесплатные, так и платные эфирное время и печатная площадь.

Граждане, не являющиеся кандидатами и не выступающие от имени кандидатов, избирательных объединений в установленном законом порядке, вправе проводить предвыборную агитацию в таких формах и такими методами, которые не требуют финансовых затрат: они могут организовывать агитационные публичные мероприятия и участвовать в них, осуществлять устную агитацию, агитировать иными способами. При наличии согласия кандидата, избирательного объединения граждане имеют возможность проводить предвыборную агитацию в рамках предоставляемых кандидату, избирательному объединению эфирного времени и печатной площади, а также создавать и распространять печатные, аудиовизуальные и иные агитационные материалы, при том что соответствующие финансовые затраты производятся исключительно за счет средств избирательного фонда. Что касается участия граждан в финансировании предвыборной агитации, то оно заключается в праве вносить в избирательные фонды добровольные пожертвования, предельные размеры которых устанавливаются законом[16].

Различия в условиях и порядке осуществления предвыборной агитационной деятельности (включая финансирование предвыборной агитации) кандидатами, избирательными объединениями, с одной стороны, и гражданами, с другой, законодатель связывает с особенностями способов и форм реализации активного и пассивного избирательного права, с особенностями присущих специальному статусу этих субъектов избирательного процесса правомочий, а также с целями, которые преследуют проводящие предвыборную агитацию кандидаты, избирательные объединения и участвующие в ее проведении граждане. При осуществлении пассивного избирательного права кандидат преследует цель быть избранным в состав соответствующего органа публичной власти, что предполагает необходимые для ведения избирательной кампании финансовые затраты.

Касаясь допустимости установления различий в статусе кандидатов (списка кандидатов, избирательных объединений) и граждан, не являющихся кандидатами, их представителями, представителями избирательных объединений, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 ноября 2005 года N 10-П по делу о проверке конституционности положений статей 48 и 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статей 63 и 66 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" указал, что введение федеральным законодателем различных условий реализации права на предвыборную агитацию для граждан как участников избирательного процесса, с одной стороны, и кандидатов (избирательных объединений), с другой, как направленное на достижение конституционных целей, связанных с обеспечением прозрачности выборов, равенства кандидатов перед законом вне зависимости от материального положения, и на предотвращение злоупотреблений, не может рассматриваться как не совместимое с конституционными принципами и нормами.

Высказанное мнение Конституционного Суда РФ подкрепляется нормами Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в СНГ, где говорится, что кандидатом (избирательным объединениям) запрещено использовать иные денежные средства, кроме поступивших в избирательные фонды[17]

Запрет для граждан осуществлять самостоятельное, то есть помимо избирательных фондов, финансирование предвыборной агитации обусловлен также необходимостью обеспечения прозрачности финансирования выборов как условия равенства кандидатов и свободного формирования мнения избирателей. На современном этапе развития России Конституционный Суд считает данный запрет обоснованным и не противоречащим Конституции РФ.

По запросу Астраханской Государственной Думы Конституционный Суд признал не противоречащим Конституции РФ п. 5 ст. 48, ст. 51, п. 6 ст. 52, п. 1, 2, 3, 5 6 ст. 54, ст. 58 и п. 5 ст. 59 Федерального закона от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в той части, в какой ими не допускается проведение предвыборной агитации за или против кандидата (кандидатов, список, списки кандидатов) гражданами, не являющимися кандидатами, их представителями, представителями избирательного объединения, методами, требующими финансовых затрат, осуществляемых помимо избирательных фондов.

На мой взгляд, нормы, запрещающие гражданам проводить предвыборную агитацию на свои средства помимо избирательных фондов существенно нарушают принцип равенства всех кандидатов перед избирателями, и дает возможность недобросовестным кандидатам привлекать гораздо большие средства на проведение предвыборной кампании, нежели их оппонентам. Такой запрет федерального законодателя представляется абсолютно оправданным и обоснованным.