Разграничение полномочий государственной и муниципальной власти

В условиях федерального устройства Российского государства совершенно четко прослеживается три относительно самостоятельных уровня власти: федеральный, региональный и местный (муниципальный). Стабильность государственного устройства во многом будет зависеть от того, насколько эти уровни власти будут уравновешены. Для этого должны быть предусмотрены механизмы обеспечения самостоятельности каждого из уровней власти и механизмы предотвращения необоснованного вмешательства в компетенцию другого уровня власти.

Одним из таких механизмов является механизм разграничений полномочий между органами власти соответствующего уровня при условии соблюдения принципа единого правового пространства.

Принцип единого правового пространства подразумевает единую иерархически построенную правовую систему, где нормативные правовые акты нижестоящего уровня не должны противоречить нормативным правовым актам вышестоящего уровня. Иерархия правовой и законодательной системы совершенно не означает то, что ей должна соответствовать административно-управленческая иерархия. На наш взгляд, суть правового государства в том, что соподчиненность и взаимодействие всех элементов государственного устройства достигаются, прежде всего, за счет правовой, а не административно-управленческой «вертикали», о которой в последнее время так много идет разговоров.

Таким образом, каждому уровню власти соответствует определенный уровень правового регулирования. Поэтому можно говорить также о трех уровнях правового регулирования, составляющих правовую систему государства.

Федеральный уровень правового регулирования включает в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

Региональный уровень включает в себя Уставы (Конституции) субъектов РФ и нормативные правовые акты, имеющие действие на территории соответствующих субъектов РФ.

Местный (муниципальный) уровень правового регулирования включает в себя Уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, имеющие действие на территории соответствующего муниципального образования.

В целом трехуровневая правовая система построена по принципу верховенства правовых актов более высокого уровня, но не по всем вопросам, а только по вопросам, входящим в исключительную компетенцию соответствующего уровня власти, либо по вопросам совместного ведения разных уровней власти. В остальных случаях уполномоченные органы соответствующего уровня власти осуществляют собственное правовое регулирование.

В настоящее время на уровне РФ и субъектов РФ предметы ведения и полномочия соответствующих государственных органов четко разграничены. Конституцией РФ определены предметы исключительного ведения РФ и субъектов РФ и предметы совместного ведения. Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции РФ).

Подобный принцип разграничения предметов ведения и соответственно полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления должен применяться и на уровне региональная - муниципальная власть. В Конституции РФ порядок разграничения полномочий на этом уровне не конкретизируется. Содержание понятия предметы ведения и полномочия органов самоуправления в Конституции РФ раскрывается через определения «вопросы местного значения» и «отдельные государственные полномочия», которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Тем самым, в Конституции РФ определены два концептуальных подхода. Через понятие «вопросы местного значения» подчеркивается самостоятельность местного самоуправления и его отделенность от государства, через понятие «отдельные государственные полномочия» определяется возможность привлечения местного самоуправления к управлению государственными делами.

Однако, в дальнейшем в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», призванном конкретизировать конституционные нормы о местном самоуправлении, была принята такая юридическая конструкция определения предметов ведения местного самоуправления, которая значительно усложнила проблему разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления.

Можно назвать три правовые проблемы, которые требуют своего законодательного разрешения.

Первая проблема. Перечень вопросов местного значения в ФЗ-131 нуждается в уточнении, поскольку многие из них с достаточным на то основанием могут быть отнесены к государственным.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит перечень вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований различных видов. Этот перечень вопросов местного значения нуждается в уточнении, поскольку многие из них с достаточным на то основанием могут быть отнесены к государственным. Например, такие как обеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, содержание дорог, организация транспортного обслуживания населения, социальная поддержка населения, содействие занятости населения, охрана окружающей среды. Очевидно, что все эти вопросы имеют и государственное значение, поэтому точнее было бы назвать эти вопросы предметами совместного ведения органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.

В Федеральном законе следует выделить вопросы, находящиеся в исключительном ведении местного самоуправления, и вопросы совместного ведения субъекта РФ и местного самоуправления.

Необходимо определить порядок реализации полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти по вопросам совместного ведения и совместного финансирования. Без такого разграничения полномочий при реализации полномочий при решении вопросов, находящихся в исключительном ведении органов местного самоуправления, и вопросов, находящихся в совместном ведении, возникнут споры, в первую очередь, межбюджетные. Кроме этого органы государственной власти и местного самоуправления могут вторгаться в компетенцию друг друга. Все это не способствует стабильности и эффективности во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления.

Вторая проблема. Правовое обеспечение условий для действия органов местного самоуправления в пределах собственной компетенции.

Органы местного самоуправления не могут наделять себя дополнительной компетенцией, кроме предусмотренной законодательством.

В этом смысле формула, предусмотренная в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», о том, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти должны быть исключена, поскольку здесь также возможно вмешательство в компетенцию других органов власти. Механизм разрешения споров в этих случаях не предусмотрен, а действующий судебный порядок недостаточно оперативен.

Третья проблема. Необходимость совершенствования нормативно-правовой базы для дальнейшего разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Сегодня очень важна позиция федеральных органов власти в вопросах совершенствования нормативно-правовой базы для дальнейшего разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. На уровне законодательства большинства субъектов РФ этот вопрос не может быть решен в силу двух основных причин. Первая - в большинстве субъектов РФ реализуется политика, направленная на ограничение прав органов местного самоуправления. Вторая – противоречие и недостатки правового регулирования вопросов разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в федеральном законодательстве и, прежде всего, при определении собственных полномочий органов местного самоуправления, не позволяет совершенствовать законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении.

Субъекты Российской Федерации чаще всего передают органам местного самоуправления полномочия в сфере:

- государственной регистрации актов гражданского состояния;

- лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;

- лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;

- лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;

- назначения и выплаты компенсационных выплат;

- ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;

- медико-социальной экспертизы;

- установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;

- порядка пользования отдельными природными ресурсами;

- формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации и т.д.

В настоящее время значительное количество государственных полномочий передано органам местного самоуправления субъектами Российской Федерации посредством принятия соответствующих региональных законов.

Анализ регионального законодательства выявляет три основных способа наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями:

- законом субъекта РФ о местном самоуправлении,

- законом субъекта РФ о порядке наделения органов местного самоуправления такими полномочиями

- отдельными законами субъекта РФ о порядке передачи отдельных полномочий.

Основные требования №131-ФЗ (Статья 19)  к законам о передаче полномочий:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (Статья 19, ч. 5).

В законах субъекта РФ также должны быть указаны:

1) права и обязанности должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

2) права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации.

Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным статьей 19, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий (Статья 20. ч. 2).

При установлении государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, региональные законодатели используют принципы как позитивного, так и негативного регулирования. Так, Закон субъекта РФ может содержать перечень государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Более плодотворным представляется использование принципа негативного регулирования, то есть указания в законе полномочий, которые органам местного самоуправления не могут передаваться.

Основания прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий содержатся в большинстве соответствующих законов субъектов Российской Федерации. Чаще всего указывают следующие основания:

1) истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;

2) признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;

4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;

5) неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления переданных государственных полномочий;

6) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;

 7) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий.

Органы государственной власти и после передачи отдельных государственных полномочий, относящихся к их компетенции, сохраняют возможность влиять на их исполнение. С этой целью они наделяются правом издавать по указанным вопросам обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные правовые акты и осуществлять контроль их исполнения.