Глава 2. Правовое регулирование местного самоуправления в современной России

 

Систематизация нормативных правовых актов о местном самоуправлении осуществлена в соответствии с положениями ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Автор выделил международно-правовые акты и национальное законодательство, которое в свою очередь включает 3 уровня правового регулирования: федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный. Правовые акты были систематизированы по объекту правового регулирования, к примеру, определяющие территориальные основы местного самоуправления, регулирующие формы непосредственной демократии на местах, вопросы организации муниципальных органов, муниципальной службы и т.д.

Реформа законодательных основ местного самоуправления, начатая по инициативе Президента Российской Федерации и включающая в себя принятие Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», была обусловлена необходимостью приблизить органы местного самоуправления к населению, обеспечив при этом их реальную способность эффективно хозяйствовать на своем уровне. Пока сделаны лишь первые шаги на пути этой реформы. Федеральный закон от 6 октября 2003г. предусматривает длительный переходный период до введения его в действие в полном объеме. Кроме того, потребуется ещё несколько лет, прежде чем в развитие этого Закона будут приняты иные федеральные законы и на их основе – законы субъектов Федерации, будут внесены изменения в сотни тысяч нормативных актов муниципальных образований.

Федеральный закон № 131-ФЗ уже не рамочно, а детально, через императивное обязывание решил многие сущностные вопросы организации местного самоуправления на всей территории России. И все же не все вопросы были урегулированы данным нормативным правовым актом, в связи с чем 31 декабря 2005г. Президентом Российской Федерации был подписан еще один подготовленный по его поручению Федеральный закон 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Эти законы сформировали определенный массив полномочий по предметам совместного ведения. Отмечено, что предусмотренное Федеральным законом № 199-ФЗ расширение вопросов местного значения осуществлялось без соответствующего финансово-экономического обоснования и без внесения соответствующих поправок в бюджетное и налоговое законодательство в части увеличения доходов местных бюджетов, что ведет к нарушению баланса между доходами и расходами органов местного самоуправления.

По мнению а, столь существенное расширение вопросов местного значения и отсутствие достаточных для их решения средств местных бюджетов на практике может привести к тому, что ряд вопросов местного значения решаться в полной мере не будут, что в свою очередь, приведет на практике к обращениям населения с заявлениями и жалобами, в том числе в судебные инстанции.

В этой связи в целях исключения возникновения негативных последствий предложено внести в действующее законодательство ряд изменений, а именно:

- дополнить Федеральный закон № 131-ФЗ положением о невозможности расширения перечней вопросов местного значения, установленных статьями 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ, без внесения соответствующих изменений в налоговое и бюджетное законодательство, необходимых для увеличения доходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

- закрепить в Налоговом кодексе Российской Федерации необходимость установления федеральными законами льгот по местным налогам только при условии их компенсации местным бюджетам. Данная поправка являлась бы гарантией финансовой самостоятельности и бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления.

Особую актуальность данная поправка приобретает в условиях периодического принятия федеральных законов, с помощью которых устанавливаются льготы по местным налогам. Причем на практике не является редкостью придание подобным законом обратной силы, что является недопустимым в условиях уже утвержденного и действующего бюджета муниципального образования, поскольку это может негативным образом сказаться на эффективности реализации органами местного самоуправления своих полномочий. Это может усилить зависимость муниципальной власти от власти региональной.

Федеральным законом № 199-ФЗ помимо расширения вопросов местного значения всех типов муниципальных образований, были исключены вопросы организации и осуществления экологического контроля, что по мнению а, лишает органы местного самоуправления возможности благоустройства территории муниципальных образований, охраны городских лесопарков, т.е. решения вопросов местного значения.

Кроме того, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ был дополнен Законом № 199-ФЗ положениями, согласно которым органы местного самоуправления:

а) вправе участвовать в осуществлении не переданных им государственных полномочий с осуществлением расходов за счет средств бюджета муниципального образования, если это участие предусмотрено федеральными законами;

б) вправе, не участвуя в осуществлении указанных полномочий, расходовать средства местных бюджетов на их реализацию, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Также органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной помощи для отдельных категорий граждан. При этом финансирование указанных полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии такой возможности, однако не является основанием для выделения дополнительных средств из бюджетов органов государственной власти Российской Федерации, либо субъекта РФ.

Отмечено, что закрепление в Федеральном законе № 131-ФЗ новых правомочий органов местного самоуправления может рассматриваться в качестве отхода от принципа разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти в части расходования средств местных бюджетов. Учитывая, что эти средства будут использованы не на решение вопросов местного значения, а на решение вопросов, которые находятся в ведении государства, их финансирование будет производиться в ущерб решению многих других вопросов местного значения.

Одним из важнейших направлений реформирования системы местного самоуправления является установление границ муниципальных образований. ом выявлено, что в большинстве случаев картографическое описание границ муниципальных образований, на основании которых указанные границы были утверждены, оказались далеки от требований законодательства, в связи с чем большинству субъектов Российской Федерации было необходимо повторно повторить процедуру по их описанию и утверждению.

При создании новых муниципальных образований возникли некоторые проблемы, которые выражались, в том числе в отсутствии механизмов учета мнения населения. Например, в г. Рыбинске Ярославской области население, не согласившись со статусом, определенным ему решением областной Администрации и областной Думы, приняло иное решение. По итогам референдума, состоявшегося 4 сентября 2006 г., 95 % жителей г. Рыбинска проголосовали за отделение города от района, проявив невиданную избирательную активность.

Основные требования к срокам и процедуре установления границ муниципальных образований определены п. 1 ч. 1 и ч. 3 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ. В результате проведенной работы в субъектах Федерации были приняты соответствующие законодательные акты. В частности, в Самарской области был принят закон о наделении муниципальных образований Самарской области статусом городских округов и муниципальных районов. Данным законом были наделены статусом городских округов – города областного подчинения, статусом муниципальных районов – административные районы, расположенные на территории области. Было принято 37 законов об установлении границ муниципальных районов и городских округов, содержащих картографическое описание границ соответствующих муниципальных районов и городских округов; 27 законов об образовании в пределах муниципальных районов городских и сельских поселений и установлении их границ, содержащих перечень городских и сельских поселений, образуемых в пределах каждого из муниципальных районов на территории области, а также картографическое описание границ каждого из соответствующих поселений. На основании разработанных и принятых актов на территории области образовано 342 муниципальных образования.

Принимая во внимание масштабы проводимой реформы местного самоуправления и ограниченные сроки, определенные положениями Федерального закона № 131-ФЗ, отмечено, что практически все субъекты Российской Федерации на первом этапе утвердили границы муниципальных образований в виде картографического описания.

По мнению а, перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в настоящее время стоит задача приведения границ муниципальных образований в соответствие с требованиями градостроительного и земельного законодательства.

Заключение

 

В заключении обозначены проблемы в реализации данных норм. В федеральном законодательстве в настоящее время отсутствует четкое определение понятия «картографическое описание границ», что привело к его различной трактовке при утверждении границ, в связи с чем в ряде субъектов Российской Федерации картографическое описание границ муниципальных образований оказалось максимально приближенным к данным государственного земельного кадастра.

Еще одна территориальная проблема – наличие разногласий между субъектами Федерации или муниципальными образованиями в установлении границ сопредельных территорий. Довольно значительное количество субъектов Федерации находятся в стадии решения разногласий в части сопредельных территорий, что не позволяет им завершить процесс установления границ. Между тем отсутствие границ между Республикой Ингушетия, Чеченской Республикой, Республикой Северная Осетия-Алания позволяет органам государственной власти указанных субъектов Федерации декларировать невозможность проведения мероприятий по внедрению Федерального закона № 131-ФЗ.

Учитывая положения Федерального закона № 131-ФЗ в части установления границ муниципальных образований, предложено:

- закрепить единые требования, необходимые к установлению границ муниципальных образований в градостроительном и земельном законодательстве;

- четко регламентировать содержание понятия «описание границ муниципальных образований»;

- установить компетенцию и принципы утверждения границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства;

- определить ответственность органов государственной власти и местного самоуправления за невыполнение норм земельного законодательства в части установления границ.

Отдельной проблемой, влияющей на процесс установления границ муниципальных образований в соответствии с требованиями законодательства, является вопрос разграничения государственной собственности на землю. Начатые в 2002 г. работы по разграничению государственной собственности на землю к настоящему времени позволили определиться с правом собственности не более чем на 8 % земель, подлежащих разграничению. Оставшиеся земли, находящиеся в государственной собственности и подлежащие разграничению, остаются не оформленными. Подобное состояние дел создало определенные сложности в определении границ земельных участков, по которым должна пройти граница муниципального образования.

Подчеркнуто, что установление границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не может означать передачу всех земель в составе утвержденных границ в собственность муниципального образования. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение только земельными участками, которые находятся в муниципальной собственности. Следовательно, установление границ муниципальных образований не может заменять требования федерального законодательства по разграничению государственной собственности на землю.

Также самое непосредственное влияние на процесс установления границ муниципальных образований оказывает кадастровая оценка земель, необходимая для взимания земельного налога. Анализ хода выполнения государственной кадастровой оценки земель показывает, что данные работы завершены в основных бюджетообразующих категориях земель. Земельный налог отнесен к местным налогам, поэтому право установления, взимания и предоставления льгот предоставлено органам местного самоуправления. Поскольку с 2006г. начали действовать новые требования к взиманию земельного налога, установленные гл. 31 Налогового кодекса Российской Федерации, на первоначальном этапе вполне возможны некоторые проблемы, связанные с его начислением и взиманием. В связи могут не оправдаться ожидания, что утверждение границ муниципальных образований будет финансироваться за счет средств, поступающих от уплаты земельного налога. Следовательно, вопрос финансирования указанных работ по-прежнему останется не решенным на федеральном уровне.

Литература:

1. Топоркова Е.В. Формирование законодательных основ местного самоуправления России //Государственное управление и право. Сборник научных трудов кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, выпуск IV. - М., 2006. - С. 46-51.

2. Морон А.Д.. Реализация положений Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: на примере Самарской области // Право и экономика. Сборник научных трудов. - М.: МГУ им. Ломоносова, 2007 - Выпуск 2

3. Максимова Е.В. Модели местного самоуправления в мировой практике: сравнительно-правовая характеристика // Право и экономика. Сборник научных трудов. - М., МГУ им. Ломоносова, 2007. Выпуск 3. – С. 18-28. – 0,8 п.л.

4. Максименко Е.В. Проблемы, возникающие в процессе реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года// «Черные дыры» в Российском законодательстве. - 2007. - № 6.

1 Конституция Российской Федерации. - М., 1993.

1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 4 . - Ст. 532.

2 Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления"// Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 15. - Ст. 4.

1 См.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993.С.10.

2 См.: Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998.С.20

3 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М., 1997. - С.133.

1 См.: Б.Н. Чичерин. Конституционный вопрос в России. - М., 1906.

2 См.: М.И. Лазаревский. Теория местного самоуправления. - М., 1903. - С.2.

[1] Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. - СПб., 1910. -Т. II. - Ч.I. - С.46-47.

[2] Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - № 44. - Ст. 4188.