В современных странах централизованное управление делами государства сочетается с местным управлением и самоуправлением.

ТЕМА 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

 1. Понятие и признаки органов местного управления.

 2. Виды органов местного управления.

 3. Структура органов местного управления.

 4. Порядок формирования и состав органов местного управления как коллегиальных органов.

 

В современных странах централизованное управление делами государства сочетается с местным управлением и самоуправлением.

Правовое регулирование местного управления и самоуправления в Республике Беларусь осуществляется Конституцией Республики Беларусь, Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», а также иными законодательными актами.

Необходимо отметить, что управление тесно связано с органами, его осуществляющими [1, с. 78]. В соответствии со статьей 2 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» система органов местного управления состоит из трех территориальных уровней: областного, базового и первичного и включает областные, городские, районные, поселковые и сельские исполнительные комитеты и местные администрации районов в городах [2].

В юридической литературе под местным управлением принято понимать управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления [3, c. 740].

Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» определяет правовой статус органов местного управления и указывает, что местное управление – это форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан.

Выделение института органов местного управления из системы органов государственного управления, а также реализация ими государственно-властных полномочий необходимо для создания условий, способствующих благополучию граждан, общества и государства наряду с республиканскими органами государственного управления на соответствующей административно-территориальной единице; создания условий для реализации гражданами и юридическими лицами их прав и свобод на местном уровне для свободной политической, экономической, социальной и духовной жизни общества.

Государственное и местное управление различаются не только тем, что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также отличаются по целям, задачам, субъектам и объектам управления, реализуемым функциям, полномочиям и управленческим технологиям и процедурам. В рамках государственного управления реализуются функции управления в различных сферах общественной жизнедеятельности: политической, экономической, социальной и т.д. Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения, т.е. это практическая деятельность органов государственной власти в масштабах всего общества. Местное управление имеет свойства более узкого уровня: управленческое воздействие опирается на права, обязанности и ответственность органов власти местного управления и локализуется в пределах местного сообщества, т.е. распространяется на население, проживающее на определенной территории. Местное управление осуществляет функции управления по решению вопросов местного значения, исходя из локальных интересов населения, его исторических, национальных и иных особенностей и традиций, реализуя закрепленные государством полномочия [4, c. 86].

Следует отметить, что деятельность органов местного управления носит властный характер. Решения, принятые ими в пределах своих полномочий, обязательны для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений соответствующей административно-территориальной единицы.

Законодательством не допускаются какие-либо ограничения прав граждан на участие в местном управлении, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь и законами Республики Беларусь [3, c. 741].

Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» в ст. 3 содержит перечень основных принципов, которыми обязаны руководствоваться местные органы при решении возложенных на них задач. Следует отметить, что данные принципы рассматриваются в единстве для органов местного управления и самоуправления. Но, несмотря на общность принципов, наличие общих целей деятельности, местное управление и местное самоуправление – понятия не равнозначные.

Местное управление в Республике Беларусь осуществляются в соответствии со следующими основными принципами:

законности;

- социальной справедливости;

- защиты прав и законных интересов граждан;

- сочетания общегосударственных и местных интересов, участия органов местного управления в решении вопросов, затрагивающих права и законные интересы граждан;

- единства и целостности системы местного управления;

- взаимодействия органов местного управления и самоуправления;

- разграничения компетенции органов местного управления и самоуправления;

- гласности и учета общественного мнения, постоянного информирования граждан о принимаемых решениях по важнейшим вопросам местного значения;

- ответственности органов местного управления за законность и обоснованность принимаемых решений;

- обязательности исполнения на соответствующей территории решений исполнительных и распорядительных органов, принятых в пределах их компетенции;

недопущения ограничения полномочий органов местного управления, за исключением случаев, предусмотренных законом и другими законодательными актами.

Принципы местного управления тесно взаимосвязаны между собой, это значит, что часто применение одного влечет применение другого принципа. То есть рациональность и эффективность деятельности исполнительных и распорядительных органов достигается, в том числе, и при применении указанных принципов в согласованном единстве и прочной связи между собой.

Таким образом, важным звеном в системе органов государственного управления (исполнительной власти) являются органы местного управления, основные особенности которых заключаются в том, что они:

- во-первых, призваны осуществлять государственное управление на местном уровне;

- во-вторых, действуют в пределах административно-территориальной единицы: области, района, города, поселка, сельсовета;

- в-третьих, являются низшим звеном в системе органов государственного управления [5, c. 598].

Местное управление имеет как собственные, так и переданные государством полномочия, а значит и местное, и государственное управление тесно взаимосвязаны между собой: у них один источник власти - народ, они выполняют общую для всех функцию: обеспечивают оптимальные условия жизнедеятельности граждан, призваны защищать их права, свободы и законные интересы.

Управление, как уже отмечалось ранее, тесно связано с органами, его осуществляющими [1, с. 78].

Органы местного управления делятся на:

 1) органы государственного управления общей компетенции;

 2) органы государственного управления специальной компетенции.

К органам государственного управления общей компетенции на местном уровне относятся:

- исполнительные комитеты;

- местные администрации [6, c. 524].

Органами государственного управления специальной компетенции на местном уровне являются отделы, управления и иные подразделения исполнительных комитетов (местных администраций), осуществляющие государственно-властные полномочия в определенной отрасли (сфере деятельности). Они различаются по направлению деятельности и по характеру решаемых задач и выполняемым функциям. Так, можно выделить внутриорганизационные (вспомогательные), функциональные и отраслевые органы специальной компетенции на местном уровне [6, c. 555-560].

В настоящем дипломном исследовании мы будем рассматривать функции органов местного управления общей компетенции (исполкомов, местных администраций), так как Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» определяет правовой статус именно этих органов.

Исполнительный комитет определяется в статье 38 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» как исполнительный и распорядительный орган на территории области, района, города, поселка, сельсовета. В этом определении названы два признака исполнительного комитета: во-первых, он – территориальный орган; во-вторых – исполнительный и распорядительный.

Территориальный масштаб деятельности присущ, по существу, любому органу государственного управления. В данном случае в него вкладывается особый смысл. Деятельность исполкома распространяется на всю соответствующую территориальную единицу – область, район, город, поселок, сельсовет. Это означает, что исполком способствует целостности и одинаковому развитию территориальной единицы, распространяет полномочия в той или иной мере на все организации, расположенные на ее территории. Иных подобных органов в территориальных единицах не существует. На территории области, района, города, поселка и сельсовета могут находиться органы государственного управления с соответствующим территориальным масштабом деятельности, но с другим статусом, целями и задачами, например, налоговые органы, органы Министерства обороны и др. Их деятельность не имеет такого универсального территориального характера, как деятельность исполнительных комитетов и они тесно взаимодействуют с ним [6, c. 525].

Вторым признаком законодатель называет то, что исполнительный комитет является исполнительным и распорядительным органом, т.е. исполнительный комитет определяется через понятие «исполнительный и распорядительный орган».

Действительно, исполнительный комитет как орган государственного управления не может не обладать качеством исполнительности. Термин «исполнительный» подчеркивает, что рассматриваемый орган предназначен для исполнения чьих-то указаний. Раньше исполнительные комитеты являлись органами местных Советов и их главной целью было исполнение, проведение в жизнь решений последних.

Нынешние исполнительные комитеты, с отделением их от Советов, преобразованием статуса и установлением управленческой вертикали, утратили свое прежнее главное предназначение и остались только органами государственного управления. В этой связи отпала необходимость называть рассматриваемые органы исполнительными. Подобное объяснение относится и к термину «распорядительный». Раньше употребление этого термина наравне с «исполнительным» подчеркивало, что исполком был не просто исполнительным органом Совета, но и распорядительным, т. е. мог решать вопросы как входящие в компетенцию Совета, так и иные, исполняя решения вышестоящих государственных органов.

В данном Законе ничего не сказано о том, что исполкомы -коллегиальные органы и органы общей компетенции.

Коллегиальность проявляется в их составе и основной форме работы. Они состоят из председателя исполкома, заместителей председателя, управляющего делами (секретаря) и членов исполни­ тельного комитета. Основной формой работы являются заседания.

С учетом вышесказанного рассматриваемому органу можно дать следующее определение: «Исполнительный комитет являет­ ся коллегиальным органом местного управления общей компе­ тенции, осуществляющим исполнительную власть на территории области, района, города, поселка, сельсовета».

 

2. Исполнительным и распорядительным органом на территории района в городе является местная администрация с правами юридического лица.

Местная администрация была образована после ликвидации в городах районных Советов депутатов и их органов изданием Указа Президента Республики Беларусь от 19 сентября 1995г. №383 «О проведении реформы органов местного управления и самоуправления». В пункте 2 Указа предписывалось: «Образо­ вать на территории районов в городах местные администрации с правами юридического лица». Они явились правопреемниками исполнительных комитетов районных в городах Советов депута­ тов. По этой причине местные администрации — это, в сущности, исполнительные комитеты, только с иным, более точным назва­ нием и несколько измененным правовым статусом.

К органам, местного управления следует отнести отделы и управления исполнительных комитетов (местных администраций). Они имеют свою компетенцию, масштаб деятельности и опреде­ ленную обособленность от исполнительных комитетов (местных администраций). Отделы и управления являются структурными подразделениями исполкомов (местных администраций). Однако это не может повлиять на признание их в названном выше качест­ ве, потому что рассматриваемые органы — не просто структурные части исполкомов (местных администраций), а отдельный вид органов государственного управления со всеми необходимыми для них признаками.

Таким образом, понятие «органы местного управления» яв­ ляется собирательным. В него входят местные исполнительные комитеты, местные администрации, отделы и управления испол­ комов (местных администраций). Все они призваны осуществлять исполнительную власть на территории области, района, города, поселка и сельсовета, т.е. осуществлять местное управление как один из видов государственного управления. Основными их зада­ чами является решение вопросов местного значения с учетом об­ щегосударственных интересов и интересов населения, проживающе­ го на соответствующей территории. Такие задачи определяются главным предназначением местного управления.

Основные особенности органов местного управления заклю­ чаются в том, что они, во-первых, призваны осуществлять местное управление; во-вторых, действуют в пределах административ­ но-территориальной единицы: области, района, города, поселка, сельсовета; в-третъих, являются низшим звеном в системе орга­ нов государственного управления; в-четвертых, представляют зна­ чительную часть местных органов государственного управления.

 

 

3. В местных исполнительных и распорядительных органах в зависимости от их территориального уровня могут образовываться структурные подразделения. Структурные подразделения местных исполнительных и распорядительных органов, осуществляющие государственно-властные полномочия в определенной отрасли (сфере деятельности) на территории административно-территориальной единицы, подчиняются этим органам и одновременно:

соответствующим республиканским органам государственного управления - структурные подразделения областных и Минского городского исполнительных комитетов;

соответствующим структурным подразделениям областных исполнительных комитетов - структурные подразделения городских исполнительных комитетов (городов областного подчинения), районных исполнительных комитетов;

соответствующим структурным подразделениям городских исполнительных комитетов (городов областного подчинения) - структурные подразделения местных администраций районов в городах.

Типовая структура ОМУ утверждена Указом Президента от 12.04.2013 г. №168 “О некоторых мерах по оптимизации системы госудасрвтенных органов и иных организаций, а также численности их работников”

Типовая структура на примере Областного исполнительного комитета.

Руководство: председатель областного исполнительного комитета, заместители председателя областного исполнительного комитета (пять, в том числе один первый), управляющий делами.

Комитеты: экономики, по сельскому хозяйству и продовольствию, по труду, занятости и социальной защите, по архитектуре и строительству, Фонд государственного имущества.

Главные управления, управления (отделы): финансовое,

 торговли и услуг,

 здравоохранения,

 образования,

идеологической работы, культуры и по делам молодежи,

спорта и туризма,

 жилищно-коммунального хозяйства,

внутренних дел,

 юстиции,

 организационно-кадровой работы,

управление делами,

 землеустроительная служба,

антимонопольной и ценовой политики,

ведомственного контроля

отделы:

бухгалтерского учета, юридический, по работе с обращениями граждан. .

 

Районный исполком:

Руководство: председатель районного исполнительного комитета, заместители председателя районного исполнительного комитета (четыре, в том числе один первый), управляющий делами.

Управления: по сельскому хозяйству и продовольствию,

по труду, занятости и социальной защите,

управление делами

землеустроительная служба.

Отделы:

 финансовый,

экономики,

торговли и услуг (В крупных районах с численностью свыше 80000 чел),

,

 образования, спорта и туризма,

идеологической работы, культуры и по делам молодежи,

жилищно-коммунального хозяйства,

внутренних дел,

организационно-кадровой работы,

записи актов гражданского состояния.

 

Секторы (отделы):

юридический, по работе с обращениями граждан. .

Исполнительным и распорядительным органом на территории района в городе является местная администрация с правами юридического лица. Местные администрации входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления.

В состав местной администрации входят глава местной администрации, его заместители и члены местной администрации.

Глава местной администрации назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке. Заместитель (заместители) главы местной администрации назначается на должность и освобождается от должности председателем городского исполнительного комитета. 

Другие члены местной администрации, а также сотрудники местной администрации назначаются на должность и освобождаются от должности главой местной администрации.

 Заседания местной администрации проводятся ее главой по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц и считаются правомочными, если в них принимает участие не менее двух третей членов от установленного состава местной администрации.

Решения местной администрации принимаются простым большинством голосов от установленного состава местной администрации.

 

Типовая Структура остальных видов органов местного управления также утверждена указом Президента.

 

 

Порядок образования рассматриваемых органов состоит из двух этапов. Первый этап заключается в назначении их руководителя. На втором этапе назначаются заместители руководителя и члены исполнительного комитета.В соответствии со статьей 119 Конституции Республики Беларусь руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов [7, c. 36]. Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» также указывает, что порядок назначения на должности и освобождения от должностей председателей исполкомов областного уровня определяется Президентом Республики Беларусь, а также председатели исполкомов утверждаются в должности соответствующими Советами. В соответствии с Указом Президента от 22 февраля 2011 года № 66 «О некоторых вопросах местного управления и самоуправления» председатель исполкома областного уровня назначается на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь и утверждаются соответствующим Советом депутатов [8].

Председатели исполнительных комитетов базового уровня (городских (городов областного подчинения), районных) назначаются на должность и освобождаются от должности распоряжением председателя областного исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь и утверждаются соответствующим Советом депутатов.

Председатель сельского, поселкового, городского (городов районного подчинения) исполнительных комитетов одновременно является председателем сельского, поселкового, городского (городов районного подчинения) Совета депутатов (ст. 21 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»). По этой причине он никем не назначается, а избирается из числа депутатов на сессии соответствующего Совета путем тайного голосования и исполняет свои обязанности до открытия первой сессии Совета нового созыва. Закон также отмечает, что особенности порядка избрания председателя Совета первичного уровня устанавливаются Президентом Республики Беларусь. Вероятно, подобный порядок занятия должности председателя исполнительного комитета первичного уровня следует считать исключением из общего порядка, установленного статьей 119 Конституции, и объясняется он небольшим масштабом деятельности и объемом работы по сравнению с иными видами исполнительных комитетов [5, c. 600].

На втором этапе назначаются заместители председателя исполнительного комитета и члены исполнительного комитета. Первый заместитель председателя, заместители председателя, управляющий делами и члены областного (Минского городского) исполнительного комитета назначаются на должность и освобождаются от должности председателем исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь. Подобный порядок установлен и для назначения первого заместителя председателя, заместителя председателя, управляющего делами (секретаря) и членов районного, городского, поселкового, сельского исполнительных комитетов, лишь согласование кандидатур осуществляется с вышестоящим исполнительным комитетом.

В действующем законодательстве не определена процедура и юридические последствия согласования. Согласовать – это означает получить согласие, разрешение Президента Республики Беларусь или вышестоящего исполнительного комитета в лице его руководителя на назначение той или иной кандидатуры на указанные должности. На практике процедура согласования состоит из представления установленных документов в Администрацию Президента Республики Беларусь, в управление кадров облисполкома, изучения их соответствующими лицами, собеседования с кандидатами, рекомендуемыми на должность, и получения письменного согласия на назначение. Если согласие не будет получено, то компетентное лицо не вправе назначить представленную им кандидатуру на предполагаемую должность.

Таким образом, согласование является важным официальным, юридически значимым действием, как на первом, так и на втором этапе образования исполнительного комитета. Без получения согласия невозможны дальнейшие действия председателя соответствующего исполнительного комитета относительно кандидата на должность. Согласование позволяет также выяснить уровень профессиональной подготовки и наличие у кандидата на должность иных качеств, которыми он должен обладать [5, c. 601].

Срок действия исполнительных комитетов в действующем законодательстве не установлен. Исполнительные комитеты являются органами местного управления постоянного действия [6, c. 532].

Таким образом, местный исполнительный комитет состоит из:

- председателя исполнительного комитета;

- заместителей председателя исполнительного комитета;

- управляющего делами (секретаря в исполнительных комитетах первичного уровня);

- членов исполнительного комитета.

Количество членов исполнительного комитета определяет сам исполнительный комитет.

Еще одним видом органов местного управления является местная администрация. Местная администрация определяется в статье 38 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» так же, как исполнительный и распорядительный орган на территории района в городе. Она, подобно исполнительным комитетам, является юридическим лицом и входит в систему органов исполнительной власти.

Местная администрация – коллегиальный, общей компетенции орган местного управления, состоящий из главы местной администрации, его заместителей и членов местной администрации [5, c. 598]. Местная администрация была образована после ликвидации в городах районных Советов депутатов и их органов изданием Указа Президента Республики Беларусь от 19 сентября 1995г. № 383 «О проведении реформы органов местного управления и самоуправления». В пункте 2 Указа предписывалось: «Образовать на территории районов в городах местные администрации с правами юридического лица». Они явились правопреемниками исполнительных комитетов районных в городах Советов депутатов. По этой причине местные администрации – это, в сущности, исполнительные комитеты, только с несколько измененным правовым статусом [9].

Местная администрация обеспечивает на соответствующей территории соблюдение Конституции Республики Беларусь, законов, актов Президента Республики Беларусь, выполнение решений вышестоящих исполнительных комитетов и Советов, принятых в пределах их компетенции.

В соответствии с Указом Президента от 22 февраля 2011 года № 66 «О некоторых вопросах местного управления и самоуправления» глава местной администрации назначается на должность и освобождается от должности председателем городского исполкома по согласованию с Президентом Республики Беларусь. Предложения по назначению на должность и освобождению от должности главы местной администрации вносят Президенту Республики Беларусь председатель исполкома областного уровня, а также Глава Администрации Президента Республики Беларусь.

Заместитель главы местной администрации назначается на должность и освобождается от должности председателем городского исполнительного комитетапо согласованию с председателем областного исполнительного комитета. Другие члены местной администрации, а также ее сотрудники назначаются на должность и освобождаются от должности главой администрациипо согласованию с председателем городского исполнительного комитета.

Срок действия местных администраций, как и исполнительных комитетов, в действующем законодательстве не установлен. Местные администрации являются органами местного управления постоянного действия [6, c. 532].

Следовательно, местная администрация состоит из:

- главы местной администрации;

- заместителей главы местной администрации;

- управляющего делами местной администрации;

- членов местной администрации.

Количество членов местной администрации определяет сама местная администрация.

Необходимо отметить, что в понятие исполнительных комитетов и местных администраций как учреждений включаются их отделы и управления, главные управления и другие подразделения. Такие подразделения отсутствуют у сельских, поселковых, городских (городов районного подчинения) исполнительных комитетов. Отделы и управления образуются для руководства отдельными сферами на территории области, города, района [3, с. 746].

Структура исполнительного комитета и местной администрации определяется в соответствии c Указом Президента Республики Беларусь от 12 апреля 2013 г. № 168 "О некоторых мерах по оптимизации системы государственных органов и иных государственных организаций, а также численности их работников" и соответствует тем направлениям деятельности, которые выполняют рассматриваемые органы[10].

Таким образом, понятие «органы местного управления» является собирательным. В него входят местные исполнительные комитеты и местные администрации, а также их структурные подразделения – отделы и управления. Все они призваны осуществлять исполнительную власть на территории области, района, города, поселка и сельсовета, т.е. осуществлять местное управление как один из видов государственного управления. Основными их задачами является решение вопросов местного значения с учетом общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Такие задачи являются главным предназначением местного управления.