Установление для отдельных категорий плательщиков особых условий уплаты НДС как разновидность государственной поддержки

Как правило, поправки к НК РФ вносятся в соответствии с выступлениями глав государства по вопросам подведения итогов, отчета по бюджету и принятия концептуальных программ развития общества. Так 17 октября 2006 г. Президент России В.Путин потребовал от Правительства разработать комплексный подход к налогообложению инновационной деятельности.

На заседании Совета по науке, технологиям и образованию глава государства перечислил порядка восьми возможных нововведений в налогообложение научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок (НИОКР).

В их числе глава государства назвал "введение льгот на НДС в виде освобождения от этого налога операций при реализации патентов и лицензий, а также уточнения существующей льготы по освобождению от НДС НИОКР". По выражению В. Путина, в этой области нужно сделать "или - или, а можно сделать и то и другое".

Президент убежден, что "абсолютно возможно исключить из налоговой базы по налогу на прибыль организации, которые финансируются из различных фондов поддержки научных исследований". "Не понимаю, почему правительство сопротивляется?" - сказал В. Путин по поводу введения этой нормы.

Он подчеркнул, что "необходимо освободить от НДС выполнение НИОКР и работ научных образовательных организаций". "Сейчас от НДС освобождаются только те, кто выполняет НИОКР за счет бюджета. Почему, если из других источников это финансируется, нужно налогом облагать?" - задал риторический вопрос В. Путин.

По его мнению, "целесообразно предоставить право налогоплательщикам включать в целях налога на прибыль расходы на НИОКР в момент их понесения".

"Эти меры тоже недостаточны, налоговая система в целом не стимулирует инновационную деятельность в стране, необходим комплексный подход, при котором наряду с точечными льготами на НИОКР была бы сформулирована система взимания единого социального налога и косвенного налогообложения", - отметил глава государства. Он потребовал "комплексно проанализировать налоговую систему с точки зрения стимулирования инновационной деятельности, включая вопросы исчисления и уплаты единого социального налога и косвенного налогообложения".

В настоящее время, согласно подпункту 16 пункта 3 статьи 149 НК РФ, не подлежит налогообложению выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ за счет средств бюджетов, а также средств Российского фонда фундаментальных исследований, Российского фонда технологического развития и образуемых для этих целей в соответствии с законодательством Российской Федерации внебюджетных фондов министерств, ведомств, ассоциаций; выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ учреждениями образования и научными организациями на основе хозяйственных договоров.

Согласно разъяснениям ФНС России, данным в письме от 15 марта 2006 г. N ММ-6-03/274@ "О применении освобождения от налогообложения налогом на добавленную стоимость в отношении научно-исследовательских работ, выполняемых учреждениями науки" исходя из пункта 1 статьи 11 НК РФ, институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства Российской Федерации, используемые в Кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено Кодексом.

Понятие учреждения науки и научной организации Кодексом не предусмотрено. Поэтому при определении указанных терминов следует руководствоваться Федеральным законом от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике".

На основании указанного Федерального закона под организацией науки понимается организация любой формы собственности и ведомственной принадлежности, осуществляющая в качестве основной научную и (или) научно-техническую деятельность, подготовку научных работников и действующая в соответствии с учредительными документами научной организации.

Таким образом, из числа налогоплательщиков, имеющих право на освобождение от НДС при выполнении НИР и ОКР по хозяйственным договорам, Федеральной налоговой службой исключены организации, для которых научная деятельность не является основной, что ставит их в неравное положение, лишает положительной мотивации для занятия данным видом деятельности.

Попытка исправить ситуацию сделана путем принятия Федерального закона от 19 июля 2007 г. N 195-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности", согласно которому с 1 января 2008 г. статья 149 НК РФ дополняется подпунктом 16.1.

Новый подпункт уже не содержит требования, чтобы НИР и ОКР выполнялись исключительно научными организациями, однако предъявляет такие требования к содержанию работ, подлежащих освобождению от НДС, что сотрудникам налоговых органов кроме знаний в сфере налогообложения, бухучета, экономики потребуются и специфические знания в области техники, технологии и инноваций. Иначе как они смогут понять, является ли предметом освобожденных от налогообложения работ "...создание способов объединения физических, химических, технологических и других процессов с трудовыми процессами в целостную систему, производящую новую продукцию (товары, работы, услуги); создание опытных, то есть не имеющих сертификата соответствия, образцов машин, оборудования, материалов, обладающих характерными для нововведений принципиальными особенностями...".

Можно предположить, что, столкнувшись со столь сложно сформулированным предметом договора, сотрудники налоговых органов пойдут по привычному пути отказа в возмещении и перекладывании ответственности за решения на арбитражные суды.

Конституционный Суд РФ в Определении от 10 ноября 2002 г. N 313-О указал, что "в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в ряде его решений, установление тех или иных особенностей взимания налоговых платежей, в том числе освобождение от уплаты налога, является прерогативой законодателя, который, однако, не может при этом нарушать общие принципы налогообложения; в силу принципов справедливого налогообложения, юридического равенства налогоплательщиков, равного финансового обременения, всеобщности налогообложения установление для отдельных категорий плательщиков особых условий уплаты обязательных платежей является разновидностью государственной поддержки, при том что такое регулирование не может носить дискриминационный характер, вводить необоснованные и несправедливые различия и ставить одни категории налогоплательщиков в худшее по отношению к другим положение, т.е. нарушать конституционный принцип равенства".

Применение освобождения от налога в зависимости только от вида выполняемых работ, а не от категории налогоплательщика является некоторой предпосылкой для злоупотреблений, так как в договоре исполнитель и заказчик могут указать любой вид работ, а сотрудник налогового органа не всегда обладает достаточной квалификацией и опытом, чтобы заметить это.

Предоставление льгот и освобождение от уплаты НДС как федерального налога требует более четкого определения законодателем во избежание произвольного толкования правоприменителем.

Кроме того, в данном случае возникает вопрос о разграничении освобождения от налога и предоставления налоговой льготы. Изначально термин "льгота" в тексте НК РФ встречается в пункте 2 статьи 3, содержащей запрет на установление налоговых льгот в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала.

Институты, понятия и термины, используемые в НК РФРФ, даны в статье 11. Пункт 2 данной статьи перечисляет понятия, используемые для целей Налогового кодекса. Однако понятие "льгота" там отсутствует.

В статье 12 НК РФ предусматривается возможность установления льгот законодательными органами, а в статье 17 говорится, что льготы могут в необходимых случаях предусматриваться в актах законодательства при установлении налога.

Однако само понятие "льгота" появляется лишь в статье 56 НК РФ, согласно которой льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере.

Определяющим в данном понятии является отличие одной категории плательщика налога от других, в то время как при применении освобождения от исполнения обязанностей налогоплательщика возможность освобождения зависит не от признаков налогоплательщика, а от экономических условий его деятельности.

Так, в соответствии со статьей 145 НК РФ организации и индивидуальные предприниматели имеют право на освобождение от исполнения обязанностей налогоплательщика, связанных с исчислением и уплатой налога на добавленную стоимость, если за три предшествующих последовательных календарных месяца сумма выручки от реализации товаров (работ, услуг) этих организаций или индивидуальных предпринимателей без учета налога не превысила в совокупности два миллиона рублей, то есть определяющим является результат хозяйственной деятельности налогоплательщика.

При осуществлении НИР и ОКР по хозяйственным договорам для организации, основной деятельностью которой является научная или научно-техническая деятельность, исходя из разъяснения ФНС России, данного в письме от 15 марта 2006 г. N ММ-6-03/274@, устанавливается именно льгота, зависящая от вида налогоплательщика, хотя из текста статьи 149 НК РФ следует, что речь идет не о льготах, а об "операциях, не подлежащих налогообложению (освобождаемых от налогообложения)".

Дополнительную сложность данный вопрос приобретет в связи с отменой аккредитации научных организаций согласно Федеральному закону от 30 июня 2005 г. N 76-ФЗ "О признании утратившими силу положений законодательных актов Российской Федерации по вопросам государственной аккредитации научных организаций", после чего научный статус организации надо будет устанавливать по совокупности признаков, определение которых законодатель постоянно меняет.

Согласно письму от 11 августа 2005 г. N ММ-6-03/678@ ФНС России, основополагающим моментом она считала наличие действующего три года свидетельства о государственной аккредитации, которая выдается при наличии и ученого (научного, технического, научно-технического) совета в качестве одного из органов управления, и объема научных работ в деятельности организации не менее 70%, но уже в письме от 15 марта 2006 г. N ММ-6-03/274@ ФНС России полагает, что "основной вид деятельности ежегодно подтверждается в порядке, установленном постановлением Фонда социального страхования Российской Федерации от 6 февраля 2002 г. N 12. При этом в соответствии с п. 3 Порядка для подтверждения основного вида деятельности необходимо ежегодно в срок до 1 апреля представлять в соответствующий исполнительный орган Фонда социального страхования РФ заявление о подтверждении основного вида деятельности и справку - подтверждение основного вида деятельности.

Таким образом, под учреждением науки (научной организацией), в том числе в целях применения налога на добавленную стоимость, принимается организация любой формы собственности и ведомственной принадлежности, подтвердившая в указанном порядке факт осуществления в качестве основной деятельности научную и (или) научно-техническую деятельность".

Налогоплательщик, не выполнивший указанный порядок, по мнению ФНС, лишен права на освобождение от НДС, предоставленного ему подпунктом 16 пункта 3 статьи 149 НК РФ.

Если законодателем ставилась цель повышения наукоемкости, высокотехнологичности промышленности за счет создания стимулов для занятия научной деятельностью, следовало бы определяющим моментом сделать характер выполняемой работы - НИР и ОКР, - устанавливаемый в соответствии со статьей 769 ГК РФ, освободив от налогообложения именно работы, а не предоставляя "льготу" налогоплательщику, который смог доказать свою принадлежность к научным организациям.

Не только Федеральная налоговая служба, но и многие специалисты в области налогового права не разделяют понятия "льгота" и "освобождение". Так, в практическом руководстве "Льготы и освобождение от налогов юридических лиц" идет речь о том, что "согласно подпункту 16 пункта 3 статьи 149 НК РФ, от уплаты НДС освобождены услуги по выполнению научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Наличие свидетельства о государственной аккредитации не указано в качестве условия применения льготы..." Подобное смешение понятий встречается даже в решениях высших судебных инстанций. Очевидно, это требует внесения дополнений в статью 11 НК РФ, дающих определение понятиям "льгота" и "освобождение".

Заключение

В части первой НК РФ устанавливаются общие принципы налогообложения в России, на которых должна базироваться вся налоговая система. Там же определяются те общие правила и процедуры, которыми должны руководствоваться все участники налоговых правоотношений, их права и обязанности, а также те процессуальные нормы, которые должны обеспечивать эти права и обязанности.

В части первой НК РФ установлены также общие представления о налоговой системе, поскольку определено, какие именно виды налогов могут применяться в России, и прямо запрещены какие бы то ни было налоги, не поименованные в НК РФ. Эта часть Кодекса представляет собой тот самый федеральный закон, который предусмотрен Конституцией РФ в качестве закона, определяющего "общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации".

Вопрос об использовании в налоговом законодательстве вообще и в НК РФ в частности институтов, понятий и терминологии, используемых в иных отраслях права, на протяжении всех последних лет стоял чрезвычайно остро. Именно он был одной из главных причин того, что все предыдущие правительственные варианты части первой НК РФ были отвергнуты, а окончательный текст после переработки почти не содержит понятий и терминов, не используемых в других отраслях права либо используемых там в несколько иных значениях.

Данным обстоятельством можно объяснить нечеткость определений и путаницу в терминологии. Статья 11 НК РФ хоть и называется "Институты, понятия и термины, используемые в настоящем Кодексе", однако не восполняет пробелов в этой сфере.

Статья 239 НК РФ, называясь "Налоговые льготы", в пункте 1 которой звучит фраза "От уплаты налогов освобождаются", как бы подтверждает, что "льгота" и "освобождение от уплаты налога" - тождественные понятия.

Однако в статье 18 НК РФ "Специальные налоговые режимы" указывается: "Специальные налоговые режимы могут предусматривать особый порядок определения элементов налогообложения, а также освобождение от обязанности по уплате отдельных налогов и сборов, предусмотренных статьями 13-15 настоящего Кодекса". Также в статье 12 НК РФ "Виды налогов и сборов в Российской Федерации. Полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований по установлению налогов и сборов" в пункте 7, в частности, сказано: "Специальные налоговые режимы могут предусматривать освобождение от обязанности по уплате отдельных федеральных, региональных и местных налогов и сборов, указанных в статьях 13-15 настоящего Кодекса", что позволяет сделать вывод о том, что "освобождение от уплаты налога" является элементом специального налогового режима и предполагает наличие других неотъемлемых элементов и условий, а также особый порядок применения.

По смыслу статей 17, 21, 239 и др. НК РФ льготы применяются независимо от налогового режима любым налогоплательщиком при наступлении определенных законом оснований.

Введение указанных понятий, их четкое определение позволят избежать неверного толкования норм права и проблем, связанных с их применением.

Поэтому приведение теоретических исследований принципиальных различий между понятиями "льготы по налогам" и "освобождение от налогообложения" возможно было бы закрепить на законодательном уровне, включив эти понятия в статью 11 НК РФ.

Недвусмысленный понятийный аппарат в налоговом праве способен разрешить множество проблем и вопросов реализации на практике норм законодательства.

Так, представляется целесообразным дополнить статью 11 НК РФ определением таких понятий, как "налоговая льгота" и "освобождение от уплаты налога". Поскольку данные определения отсутствуют, существует неясность, являются ли эти понятия тождественными или различными.

По тем же основаниям представляется целесообразной необходимость внесения ряда других изменений в часть первую НК РФ, а именно:

Если статьи 30 и 31 НК РФ дополнить полномочиями налоговых органов в части наделения их правом давать разъяснения по вопросам налогового законодательства, так как разъяснения, даваемые Министерством финансов РФ, зачастую не содержат необходимых конкретных ответов, а созданная приказом Минфина России от 9 августа 2005 г. N 102н Межведомственная комиссия по координации взаимодействия Минфина и ФНС России не наделена правом давать официальные разъяснения и не успевает рассматривать все спорные вопросы, возникающие при применении новых норм налогового законодательства, что отрицательно сказывается на реализации прав налогоплательщиков, то это поможет избежать двусмысленности в официальных разъяснениях налогового законодательства.

К очевидным недостаткам НК РФ относится также то, что в нем не приводится детального порядка проведения процессуальных действий. Примером может служить налоговая проверка.

Налоговая проверка является важнейшим инструментом налогового контроля, позволяющим наиболее полно и обстоятельно проверить правильность уплаты налогов.

Очевидно, что не только результат налоговой проверки и соответствующие выводы и взаимные претензии сторон, но и сам ход ее проведения потенциально являются наиболее конфликтными, поэтому необходимо максимально подробно регламентировать законом все процессуальные моменты, связанные с проведением налоговой проверки, оформлением ее выводов и результатов, возможностью оспорить эти выводы и результаты, а также с разрешением споров и обжалованием результатов действий участников налоговой проверки.

Внедрение на современном этапе автоматизированных методов налогового контроля и отбора налогоплательщиков для проведения налоговых проверок, обеспечивающих мониторинг и анализ операций налогооблагаемых товаров (работ, услуг) зарегистрированными плательщиками НДС позволит существенно улучшить организацию проверок.

Введение специальной регистрации лиц в качестве налогоплательщиков НДС, определение объема предоставляемой ими информации также может дать возможность выработать однозначные, исключающие двойственное применение критерии и строго регламентировать действия должностных лиц налоговых органов.

Такая специальная регистрация в сочетании с обменом информацией с таможенными органами, банками могла бы дать налоговым органам возможность в установленные сроки проводить дополнительную проверку достоверности сведений, предоставленных налогоплательщиком, а также предотвращать преднамеренную ликвидацию с целью уклонения от уплаты налогов.

Из смысла главы 14 НК РФ следует, что налоговая проверка в связи с реорганизацией юридического лица должна быть проведена до завершения реорганизации и ее результаты (доначисление налогов, пени, штрафов, возврат НДС и др.) должны быть закреплены в передаточном акте организации. Данное требование практически неосуществимо, так как налоговый орган может не успеть провести проверку в период с момента начала реорганизации до момента ее окончания (регистрации правопреемника). Поэтому целесообразно внести изменения в главу 14 и статью 50 НК РФ, а именно признать правомерным проведение налоговой проверки реорганизованного юридического лица в отношении его предшественника после завершения его реорганизации и признать результаты такой проверки легитимными либо закрепить положения ГК РФ о передаточном акте в статье 50 НК РФ.

Статьи 50 и 87 НК РФ представляется возможным дополнить положением о том, что при реорганизации (ликвидации) налогоплательщика проведение налоговой проверки возможно только до окончания реорганизации (ликвидации), что позволит исключить таким образом случаи проверок несуществующего налогоплательщика.

На основе анализа положений НК РФ следует вывод о необходимости внесения поправок в статью 50 НК РФ в части закрепления принципа универсального правопреемства в налоговых правоотношениях при реорганизации юридического лица; в частности, в данной статье должны быть закреплены не только обязанность правопреемника реорганизуемого юридического лица по уплате налогов и сборов, но и его право на получение налоговых вычетов, на возмещение из бюджета налога на добавленную стоимость и обязанность налоговых органов по совершению необходимых действий, направленных на это.

В часть вторую НК РФ, а именно в статью 162.1, для устранения разночтений между пунктами 5, 9 и 11 в качестве видов реорганизаций, при которых производится возмещение НДС, целесообразно внести изменения, которые объединят все виды реорганизаций юридических лиц.

Представляется, что штрафы за налоговые правонарушения, связанные с уплатой, возвратом и возмещением НДС, должны быть скорее исключением, чем правилом, ввиду нечеткости российского законодательства в сфере обложения налогом на добавленную стоимость, нечеткости терминологии, противоречивости судебно-арбитражной практики, что зачастую влечет за собой незнание налогоплательщиками о нарушениях ими закона. Поскольку принцип стабильности налогового закона, предусмотренный в статье 3 НК РФ, является основополагающим. Правовые меры в сфере налогообложения должны быть определенными, а их применение предсказуемым для лиц, в отношении которых они применяются, так как предвзятость и тенденциозность в налоговых вопросах, имеющих важнейшее значение для развития экономики, недопустимы.

В ином случае нарушается баланс частного и публичного интересов в налоговом праве, оказывается губительное воздействие на финансовое положение налогоплательщиков и через них на экономику государства в целом.

В отношении международных договоров для упорядочения их применения возможно:

- подписание Протокола о порядке взимания косвенных налогов при выполнении работ, оказании услуг к Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь, в котором будет отражено понятие объекта налогообложения налогом на добавленную стоимость, а также определен порядок возмещения этого налога;

- присоединение к совместной Конвенции Совета Европы и ОЭСР об оказании взаимного административного содействия по налоговым вопросам.

До настоящего времени нет ясного понимания и применения законодательно установленного объекта налога на добавленную стоимость. Основной причиной подобного явления можно признать отсутствие осознанного и закрепленного в виде алгоритма взаимодействия двух равноправных условий, в совокупности представляющих объект НДС, - реализации товара (работы, услуги) и возникновения добавленной стоимости.

В этой связи правовые нормы главы 21 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, по моему мнению, требуют значительных изменений и дополнений, с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, закрепленных в постановлении от 20 февраля 2001 г. N 3-П и в определении от 12 мая 2005 г. N 167-О.

Бессистемное законодательное регулирование, направленное исключительно на устранение возможных условий для налоговых махинаций, еще больше усложняет и без того сложный порядок уплаты НДС и, соответственно, его администрирование.

В настоящее время Российская Федерация претендует на ускорение темпов роста экономики в основном за счет наукоемких и высокотехнологичных производств. Следовательно, в НК РФ следует предусмотреть для них минимально возможные ставки НДС, вплоть до полной его отмены или моратория на применение. Такой вывод делается исходя из определенных свойств налога на добавленную стоимость.

Стабильность законодательства о налогах и сборах в сфере обложения налогом на добавленную стоимость является одним из важнейших элементов в правовом регулировании налоговых правоотношений. Постоянные изменения актов законодательства о налогах и сборах, игнорирование федеральным законодателем на практике статьи 5 НК РФ создают нестабильность налоговых поступлений по НДС в бюджет и резко снижают уровень реализации актов законодательства о налогах и сборах, что обуславливает необходимость более серьезного подхода при подготовке поправок в НК РФ.

В процессе реализации правоотношений, возникающих при налогообложении НДС, выдвигались различные предложения по их упорядочению. В качестве меры по усилению контроля возмещения НДС предлагалось установить порядок, в соответствии с которым уплата этого налога оформляется отдельными платежными поручениями и суммы зачисляются на специальный счет (НДС-счет). Это позволило бы значительно увеличить размер поступлений НДС, обеспечить "прозрачность" движения сумм налога, но введение указанных счетов отложено на неопределенный срок.

Сложный характер налога, предъявляющий достаточно высокие требования к уровню образования налогоплательщиков и должностных лиц органов государственного управления, существенно снижает эффективность налога при его применении и требует его определения на законодательном уровне.

Административная и иная зависимость работников налоговых органов от вышестоящих инстанций зачастую не способствует, а препятствует объективному рассмотрению налоговых споров с налогоплательщиком.

Для усиления эффективности применения правовых норм, регламентирующих взыскание НДС, требуется, с одной стороны, повышение уровня правовой защищенности работников налоговых органов как представителей государства путем придания им определенного правового статуса ("иммунитета"), а с другой - более четкая и широкая правоспособность налогоплательщиков как субъектов отношений с государством по уплате НДС. В целях совершенствования содержательной и юридико-технической сторон налогового законодательства предполагается оправданной точка зрения о включении в часть первую Налогового кодекса положений о независимости работников налоговых органов от вышестоящей инстанции и подчинение их деятельности только закону (а именно налоговому законодательству). Однако реализация данного предложения осложнена несовершенством налогового законодательства, смысл которого зачастую полностью изменяют подзаконные нормативные акты, по своей сути призванные лишь уточнить способы реализации законодательной нормы, а на практике сплошь и рядом кардинально изменяющие установки актов высшей юридической силы.

Полагаю, было бы более чем демократичным и оправданным, если бы рекомендации вышестоящих налоговых органов не носили директивного, императивного характера для нижестоящих в части вынесения решений по налоговым проверкам, закрепление на законодательном уровне независимости налоговых служб при проведении проверок, их подчиненность только закону, а решения, производимые от имени вышестоящей налоговой службы, обосновывались только налоговыми законами, а не директивными документами.