Система и органы прокуратуры в деятельности по исполнению законов

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и госу­дарства осуществляет:

Ø надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнитель­ными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издавае­мых ими правовых актов;

Ø надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Россий­ской Федерации, органами местного самоуправления, органами воен­ного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и неком­мерческих организаций;

Ø надзор за исполнением законов органами, осуществляющими опе­ративно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следст­вие;

Ø надзор за исполнением законов администрациями органов и уч­реждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые су­дом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

Ø уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установ­ленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

Ø координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Ø надзор за исполнением судебных решений судебными приставами

Ø право опротестовывать приговоры, определения и постановления судов.[9]

Кроме того, в соответствии с процессуальным законодательством прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие законам решения; прокуратура принимает также участие в правотворческой деятельности.

Прокурорский надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти — представительной (законодательной), исполнительной и судебной. На это обстоятельство прямо указывает закон «О прокуратуре РФ». Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от Российской Федерации законами (п. 2 ст. 4 Закона).

Для прокурорского надзора характерны следующие черты:

Во-первых, в отличие от контролирующих органов, которые наблюдают «не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесооб­разности...», прокуратура «не судит о целесообразности.., а только единую законность оберегает». Прокуратура, как известно, никакими административными функциями не обладает, поэтому не вмешивается непосредственно в опера­тивно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за за­конностью действий которых она осуществляет надзор, и. наконец, не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государст­венного управления оценке с точки зрения сиюминутной целесообраз­ности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане не нарушали закон.

Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передает дело на рассмотрение суда либо соответствующего государственного органа. Таким образом, позитивным содержанием деятельности прокура­туры по осуществлению надзора является реализация прокурорских полномочий по:

1) предупреждению нарушений закона;

2) выявлению допущенных нарушений закона;

3) устранению выявленных нарушений;

4) принятию мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении закона (уголовной, административной, материальной и другим видам ответственности).

Во-вторых, существенным отличием прокурорского надзора явля­ется то, что он осуществляется от имени федерального государства, поэтому имеет самые широкие границы, распространяется на все федеральные министерства и ведомства, представительные (законода­тельные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Таким образом, прокуратура ввиду специфики своей деятельности и структуры объединяет усилия контролирующих органов; местных, регио­нальных и центральных, а также деятельность органов исполнительной власти —федеральных и региональных, поскольку прокурор осуществ­ляет надзор за исполнением всех законов, действующих на территории России. И это особенно важно, когда в стране резко увеличилось коли­чество субъектов законотворчества. В этих условиях ни одна иерархическая структура («вертикаль») органов исполнительной власти не может опти­мально функционировать при наличии только контроля вышестоящих органов за исполнением законов нижестоящими учреждениями. Такой контроль дополняется надзором за соответствием законам деятельности, а также правовых актов каждого звена данной структуры, осуществляемым соответствующим по уровню органом единой централизованной проку­рорской системы. Взаимодействие ведомственного контроля и прокурор­ского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране. Прокуратуру в известной мере можно рассматривать как системообразующее, саморегулируемое ядро государственного контроля. Надзи­рая в пределах своей компетенции за исполнением законов контролирующими органами, она консолидирует и активизирует их дея­тельность, способствует преодолению местнических и ведомственных влияний на них, воздействия криминальных структур, их очищению (в том числе и путем привлечения к уголовной ответственности) от недоб­росовестных и коррумпированных чиновников.

Деятельность прокуратуры осуществляется ее различными струк­турными подразделениями, объединенными в единую, централизован­ную систему. Система органов прокуратуры строится, во-первых, на основе их единства и централизации, во-вторых, с учетом националь­но-государственного устройства и административно-территориального деления России, в-третьих,—специфики исполнения законов в дея­тельности отдельных органов либо народнохозяйственных структур (в Вооруженных Силах, на транспорте, в подразделениях мест лишения свободы, нужд экологии).[10]

В законе «О прокуратуре РФ» (ст. 11) определено, что «систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратуpa Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Феде­рации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.[11]

Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации». Вместе с тем с учетом единства системы прокуратуры Закон устанавливает и такое принципиальное условие: «Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускаются» (ст. 11).

Систему органов прокуратуры возглавляют Генеральный прокурор Российской Федерации, который руководит деятельностью органов прокуратуры и осуществляет контроль за работой подчиненных ему прокуроров. Генеральный прокурор РФ непосредственно руководит деятельностью прокуроров субъектов Российской Федерации, а через них и деятельностью всех нижестоящих прокуроров — районов, город­ских и соответствующих им прокуроров. Таким образом, система территориальных органов прокуратуры является трехзвенной.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобож­дается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации- При этом если предложенная кандидатура не получит требуемого количества голосов, Президент РФ в течение тридцати дней должен представить Совету Федерации новую кандидатуру. Назнача­ется генеральный прокурор сроком на пять лет и подотчетен палатам Федерального Собрания и Президенту РФ, ежегодно представляя им доклад о состоянии законности и правопорядка в России и о проде­ланной работе по их укреплению.

Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и замести­телей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации. В Генеральной прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального прокурора (председатель), его первого заместителя, заместителей и других руководящих работников органов прокуратуры Российской Федерации, назначаемых Генеральным прокурором.

Коллегия—это совещательный орган, где обсуждаются важней­шие проблемы деятельности прокуратуры: отчеты о работе структурных подразделений, результаты проверок работы нижестоящих прокурор­ских звеньев, кадровые вопросы. На коллегии Генеральной прокуратуры РФ в соответствии с процессуальным законодательством (ч. 2 ст. 97 УПК) обсуждается также вопрос о продлении срока содержания под стражей обвиняемого свыше одного года.

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации функциониру­ют главные управления, управления и отделы. Начальники главных управлений, управлений и отделов являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений — помощниками Генерального прокурора. Генеральный прокурор РФ имеет также советников и помощников по особым поручениям. В главных управлениях, управлениях и отделах устанавливаются должно­сти старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-кримина­листов и прокуроров-криминалистов, а также старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам и их помощников. Все указанные должностные лица Генеральной прокура­туры назначаются на должности и освобождаются от должности Гене­ральным прокурором Российской Федерации.

Каждое подразделение Прокуратуры РФ ведает определенной от­раслью надзора в масштабе страны, руководит, направляет и контро­лирует указанную сферу деятельности нижестоящих органов прокуратуры. Поэтому обязанности между оперативными работниками соответствующих подразделений строятся по зонально-предметному принципу. Зональные прокуратуры осуществляют контроль за деятель­ностью нижестоящих прокуратур путем проверок с выездами на места.[12]

В состав Генеральной прокуратуры Российской Федерации входит на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора Российской Фе­дерации — Главным военным прокурором. Особо подчеркнем, что это не самостоятельная, автономная прокуратура, а именно структурное подразделение единой Генеральной прокуратуры Российской Федера­ции. Поэтому законодатель признал необходимым все правовые осо­бенности организации и обеспечения деятельности военной прокуратуры отразить в едином законе «О прокуратуре РФ» в качестве одного из его разделов. «Главный военный прокурор и подчиненные ему прокуроры,— сказано в ст. 47 Закона,—обладают в пределах своей компетенции полномочиями, установленными настоящим Федеральным законом, и осуществляют их независимо от командования и органов военного управления в соответствии с законодательством Российской Федера­ции».

2. Генеральный прокурор Российской Федерации несет ответствен­ность за выполнение задач, возложенных на прокуратуру федеральным законодательством. Во исполнение этого требования он руководит системой органов прокуратуры, издает обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры РФ приказы, указания, распоряже­ния, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации прокурорской деятельности и порядок реализации мер материального и социального обеспечения работников прокуратуры. В пределах штат­ной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и струк­туру Генеральной прокуратуры РФ, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры.

В субъектах Федерации действуют прокуратуры, возглавляемые прокурорами, назначенными на должность сроком на пять лет Гене­ральным прокурором Российской Федерации по согласованию с пред­ставительными (законодательными) органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Прокуроры субъ­ектов Федерации имеют первых заместителей и заместителей, назна­чаемых Генеральным прокурором РФ.

В прокуратурах субъектов Федерации, приравненных к ним воен­ных и других специализированных прокуратурах (транспортных и природоохранных) образуются коллегии в составе прокурора, возглав­ляющего прокуратуру (председатель), его первого заместителя и заме­стителей , а также других работников органов прокуратуры.

Персональный состав коллегий утверждается соответствующими про­курорами.

В названных прокуратурах функционируют управления и отделы. Начальники этих подразделений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений — помощ­никами прокурора субъектов РФ, им назначаются на должность и освобождаются от должности.[13]

В названных прокуратурах имеются старшие помощники и помощ­ники прокурора, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отде­лов, старшие прокуроры-криминалисты, прокуроры-криминалисты, следователи по особо важным делам и старшие следователи и их помощники, которые назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующими прокурорами. Структурные подразделе­ния прокуратуры субъектов Федерации в основе своей повторяют структуру Генеральной прокуратуры РФ. Но, естественно, без подраз­делений, присущих лишь ей, например, Главной военной прокуратуры.

Прокурор субъекта Российской Федерации и приравненный к нему прокурор руководит деятельностью прокуратур городов и районов и иных приравненных к ним прокуратур на основе федеральных законов и нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации. издаст приказы, указания, распоряжения, обязательные для всех под­чиненных работников, может вносить изменения в платные расписания своего аппарата и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором Россий­ской Федерации.

4. Первичным звеном прокурорской системы являются прокурату­ры города и района и приравненные к ним прокуратуры.

Прокуратуру города и района, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры (межрайонные, транспортные, при-родоохранительные, обслуживающие места лишения свободы) возглав­ляют соответствующие прокуроры. В прокуратуре имеются первый заместитель, заместители, старшие помощники и помощники проку­роров, старшие прокуроры-криминалисты, прокуроры-криминалисты, старшие следователи и следователи (в прокуратурах города —следова­тели по особо важным делам) и их помощники, назначаемые на должность и освобождаемые от должности прокурором субъекта Рос­сийской Федерации, приравненными к нему прокурорами.

По решению Генерального прокурора Российской Федерации в указанных прокуратурах могут быть образованы отделы.

Прокурор города, в том числе и с районным делением, руководит деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносит вышестоящему прокурору предложения об изменении штатной численности всего аппарата и подчиненных прокуратур, о расстановке кадров.