Источники первичного права

Источниками «первичного права», как видно из названия, должны выступать документы основополагающего, учредительного характера. Учредительным актом государства в юридическом смысле выступает конституция, принимаемая сувереном, коим ныне почти во всех странах провозглашается народ.

Учредителями Европейского Союза выступают государства-члены, поэтому его «конституция» оформлена не как нормативный акт, а как международный договор. При этом в силу особенностей истории формирования Союза в его основе лежит несколько учредительных договоров.

Следует сказать, что юридическая природа актов первичного права и их соотношение с правом вторичным, определяется в них самих. После того как Маастрихтском договоре 1992 г. были провозглашены принципы и цели Союза на новом этапе интеграции, государства-члены сочли необходимым включить в текст Договора статью, обязывающую институты Союза – Европарламент, Совет, Комиссию и Суд осуществлять свои полномочия на условиях и в целях, предусмотренных в учредительных договорах, а также в соответствии с данным Договором (ст. E). Таким образом, акты институтов Союза «должны приниматься на основе и во исполнение положений, сформулированных в актах первичного права, отвечать критериям «конституционной» законности Союза»[15].

Итак, учредительные документы – это договоры, на основании которых создан и функционирует Европейский Союз[16].

К числу учредительных документов относят следующие договоры:

· Договор о Европейском Союзе 1992 г. (Маастрихтский договор);

· Договор о функционировании Европейского Союза 1957 г. (До Лиссабонского договора он назывался «Договор об учреждении Европейского сообщества», который был подписан в 1957 г. в Риме. Отсюда его второе название – Римский договор);

· Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. (Договор о Евратоме).

Все учредительные договоры Союза заключены на «неограниченный срок», то есть являются бессрочными. Единственным договором, имеющим срок, был договор об учреждении Европейского объединения угля и стали 1951 г. (Договор о ЕОУС, Парижский договор). Он был заключен на 50 лет, этот срок истек 23 июля 2002 г. С этого времени, как уже отмечалось, Союз базируется на трех учредительных договорах.

Помимо учредительных документов в систему источников «первичного права» входят некоторые другие договоры и акты, которые также наделяются высшей юридической силой в правовой системе Союза. Эти документы, как правило, регулируют отдельные специальные вопросы или содержат переходные положения. К ним относятся:

· договоры, содержащие поправки к учредительным документам Европейского Союза: Единый европейский акт, Амстердамский, Ниццкий, Лиссабонский и некоторые другие. Данные соглашения самостоятельного значения не имеют, а действуют через учредительные договоры Союза, в которые они вносят изменения и дополнения;

· протоколы к учредительным документам. В протоколы обычно вносятся специальные и переходные положения, которые признано нецелесообразным включать в основную часть (например, в отдельных протоколах содержатся статуты Суда, Европейского инвестиционного банка, Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка; в 2001 г. вместе с Ниццким договором был подписан протокол, определяющий последствия истечения срока действия Договора о ЕОУС и т.д.) Протоколы выступают в качестве приложения к учредительным договорам, а протоколы к Договору о функционировании ЕС объявлены его «неотъемлемой частью» (ст. 310). Существуют также совместные протоколы, которые прилагаются сразу к нескольким или даже ко всем учредительным документам. Например, подписанный в 1997 г. вместе с Амстердамским договором протокол «О роли национальных парламентов в Европейском Союзе» приложен одновременно к Договору о Европейском Союзе и к двум другим учредительным договорам;

· договоры о присоединении, заключаемые с государствами – кандидатами на вступление в Союз. Положение этих документов, как правило, устанавливает отдельные временные изъятия для новых государств-членов из общих правил, закрепленных в учредительных документах с целью обеспечить их постепенную адаптацию в экономическую, политическую и правовую систему Европейского Союза;

· некоторые решения, принимаемые Советом и подлежащие ратификации в государствах-членах. Эти решения принимаются в порядке упрощенной процедуры внесения поправок в учредительные договоры. В этом случае издается специальный нормативный акт, который для вступления в силу подлежит утверждению всеми государствами-членами. Такого рода акты образуют своеобразные дополнения к учредительным документам. Их существует весьма немного. Наиболее известные среди них – Акт о прямых выборах в Ассамблею 1976 г.[17]

Учредительные документы, как и другие источники права Европейского Союза, устанавливают права и обязанности не только субъектов публичной власти, но и частных лиц. На них распространяется принцип прямого действия, однако, с одним ограничением.

«Согласно прецедентному праву Суда ЕС прямым действием обладают не любые нормы учредительных документов, а лишь те которые имеют «четкий и безусловный характер». Нормы-цели, нормы-задачи некоторые нормы-принципы данному условию не удовлетворяют и, соответственно, прямым действием не наделены»[18].