РАЗРАБОТКА И ПРОВЕДЕНИЕ ПОЛИТИКИ КОНТРРЕФОРМ

Контрреформы 80—90-х гг. — заметный эпизод в истории России вообще, ее государственно-правового развития в частности. Однако в историко-правовой литературе им уделяется незаслуженно мало внимания. Между тем именно контрреформы 80—90-х гг. определили государственно-правовое развитие России по крайней мере до первой русской революции. Они явились выражением противоречивой политики царизма в условиях кризиса феодальной системы и быстро развивающегося капитализма. Противоречивость политики царизма определялась, расстановкой не только межклассовых, но и внутриклассовых сил. Это нашло отражение в позициях правящей верхушки при подготовке контрреформ 80—90-х гг. Вопросы о ходе подготовки контрреформ, об определенных разногласиях, возникавших в процессе обсуждения законопроектов, освещены в литературе весьма обстоятельно. Однако при этом, к сожалению, осталось упущенным из виду, что разногласия эти были вполне закономерными, поскольку определялись изменениями в государстве и праве пореформенного периода.

Преобразования 60-х и 80-х годов XIX века находились в одной плоскости и были противоположны по смыслу. Полной отмены предшествующих реформ не было, а вот отход назад – явный и говорить о том, что реформирование при Александре III было всего лишь прервано и обеднено, нельзя. Планировался решительный прорыв в прошлое: предполагалось не просто уничтожить университетскую автономию, но и поручить приём экзаменов государственным чиновникам (чтобы контролировать не только благонамеренность студентов, но и благонадёжность профессиональных лекций). Собирались постепенно ликвидировать суд присяжных, публичность и независимость суда, лишить земства исполнительных органов и превратить их в безвластные консультации при губернаторах. Сделать удалось меньше, но и то, что осуществилось, впечатляет. Был фактически уничтожен мировой суд, с принятием закона о земских начальниках нанесён удар по важнейшему принципу 60-х годов – разделению властей. Разрушалось и другое начало Великих реформ – всесословность (политика по отношению к гимназиям, церковноприходским школам, закон о земских начальниках, новое земское положение).

Правительственную политику периода реакции можно разделить на 3 этапа:

§ Первый этап (с конца апреля 1881 – по лето 1882 года) – период перехода к реакции, прикрываемого демагогическими посулами и обещаниями, время министерства Игнатьева;

§ Второй этап (1882-1885 года). Этот период характеризуется окончательным утверждением реакционного курса, «возвращением правительства», как говорил Катков. Однако в эти годы правительство не имело ещё какой-либо программы действия в смысле утверждения реакционных начал во всех сферах государственной жизни. В это время самодержавие ещё не решается предпринимать какие-либо серьёзные шаги;

§ Третий этап – 1886-1894 гг. – характеризуются дальнейшим ростом реакции. Прежде всего в этот период начинает претворятся в жизнь программа Пазухина, рассчитанная на утверждение сословного (дворянского) начала как в деревне, так и в органах земского и городского общественного управления. В это время усиливается политика национального шовинизма, характеризовавшаяся, с одной стороны, русификацией окраин, а с другой – массовыми репрессиями против евреев, «мултанским делом», насильственными крещениями бурят и представителей местной администрации – губернаторов.

Таким образом, в 80-х годах намечаются общие контуры преобразований, главной задачей которых являлось усиление роли поместного дворянства как опоры самодержавия. Император и его ближайшее окружение избрали тактику постепенной и последовательной ликвидации установлений предыдущего царствования в таких важнейших сфе­рах жизни российского общества, как земство, городское самоуправление, суд, образование и печать.

Реформы в области центрального, местного управления и суда, последовавшие за отменой крепостного права, означали шаг по пути к буржуазной монархии. Таким образом, во второй половине XIX в. произошли изменения в феодальном государстве и праве, дающие возможность выделить качественно новый этап в их развитии. Они характеризуются эволюцией абсолютной монархии в России в направлении к буржуазной и соответственно феодального права к буржуазному.

Буржуазные по своему классовому содержанию реформы 60— 70-х гг. затрагивали привилегии дворянского сословия, закрепленные и охраняемые системой феодального права. Это послужило одной из основных причин недовольства реформами со стороны господствующего класса. Феодалы допустили известное ущемление своих привилегий потому, что рассчитывали путем сравнительно незначительных уступок сохранить свое политическое господство. Однако после отмены крепостного права в условиях бурного развития капиталистических отношений обнаружились такие последствия реформ, которые нельзя было предвидеть при их подготовке. Например, земская реформа мыслилась безвредной для правительства уступкой. Как подчеркивал В. И. Ленин, «земство с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось». Тем не менее именно земство становится центром либеральной оппозиции правительству, ибо представляет собой такое звено в механизме феодального государства, благодаря которому буржуазия получает реальные возможности бороться за свои интересы. Все это и было причиной пересмотра Земского положения 1864 г. Соответственно боязнь усиления влияния буржуазии в органах городского самоуправления стала причиной пересмотра Городового положения 1870 г., а выявившаяся в 70—80-х гг. в условиях подъема революционного движения неспособность функционирующих на основе буржуазных принципов судопроизводства судебных органов надежно защищать существующий строй послужила поводом для нападок на судебные уставы 1864 г.

Для пересмотра буржуазных реформ требовалось изменить законодательство о них, что само по себе было достаточно сложно. «В самодержавном государстве всякий закон может быть изменен, отменен или заменен непосредственным распоряжением самодержавной власти... Но к подобным мерам нелегко приступить даже при самодержавном правлении»,8 — писал известный государственный деятель С. Ю. Витте.

Разработка первых проектов контрреформ восходит к Кахановской комиссии. Реакционная группировка была здесь в меньшинстве. «Скоро, однако, события сложились так, — отмечал представитель народнического направления в буржуазной историографии Б. Б. Веселовский,— что это „меньшинство" очутилось у кормила преобразований и явилось вдохновителем реформ 1886—1893 гг.». Кахановская комиссия была последней, где правительственная группировка либерального толка ратовала за развитие буржуазных преобразований. В дальнейшем такая линия выражается лишь в стремлении отстоять основные начала реформ 60—70-х гг.

К середине 80-х годов была составлена подробная программа контрреформ. В ее основу легли идеи, изложенные наиболее ярким и последовательным представителем дворянского реакционного течения А. Д. Пазухиным в статье «Современное состояние в России и сословный вопрос». Он выражал настроения той части дворянства, которая, воспользовавшись благоприятной обстановкой, стремилась осуществить свои давние намерения по пересмотру «великих», как их тогда называли, реформ. Представители реакционных кругов приступили к разработке законопроектов, которые должны были устранить буржуазные начала реформ 60—70-х гг. Но им не удалось осуществить свои намерения, поскольку крайне реакционные настроения выражали не все представители господствующего класса.

ЗЕМСТВО

В 1864 г. началось создание земских учреждений. Это означало возрождение древнего земства с его идеей народного представительства и независимыми от центральной власти органами самоуправления. Такие учреждения появились по «Положению о губернских и уездных земских учреждениях».

Однако в 1890 году была проведена земская контрреформа – по но новому «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» земство было преобразовано. Дворянство получило возможность избирать большую часть выборных земских деятелей – гласных (около 57%). Имущественный ценз (минимальный уровень доходов, дающий право представителю того или иного сословия участвовать в деятельности земских учреждений) понижался для дворян и повышался для городского населения.

Земледельческая курия теперь становилась только дворянской, в эту курию отныне не могли избираться представители крупной буржуазии. Для дворян баллотировавшихся в Земледельческую курию, понижался до 1–1,5 тыс. рублей в губернских городах и до 300 рублей в уездах, а число гласных увеличивалось пропорционально уменьшению представительства остальных курий. Для городской курии существенно увеличился имущественный ценз, представительство буржуазии в земских учреждениях сокращалось в среднем на ¼ часть. Крестьянская курия избирала представителей в земские гласные, из их числа уездный съезд земских начальников представлял список депутатов, который утверждал губернатор.

Крестьяне вообще потеряли право выбирать гласных, так как теперь их назначал губернатор из среды крестьянских выборщиков – лиц, уполномоченных крестьянскими обществами участвовать в выборах.

Вновь избранные земские гласные утверждались губернатором, что ставило земские учреждения под жёсткий контроль государства. Фактически это перечёркивало главную идею земства – независимость от органов государственной власти и царя в решении вопросов местного самоуправления. Смысл земской контрреформы состоял в том, чтобы свести на нет возможность участия в работе земских органов «случайных» (нежелательных для режима) людей, увеличить представительство дворян – опоры трона и в конечном итоге сделать земства лояльными по отношению к самодержавной власти.

Проекты (Положения о земских участковых начальниках и земской контрреформы) разрабатывались в Министерстве внутренних дел, т. е. фактически самим Пазухиным, занимавшим с 1885 г. должность правителя канцелярии Министерства. Таким образом, проект реформы крестьянского управления (т. е. Положения о земских участковых начальниках), внесенный для обсуждения в Государственный совет 23 февраля 1887 г. главой Министерства внутренних дел Д. А. Толстым, предусматривал передачу всей власти в деревне в руки поместного дворянства. Проект нового Земского положения, внесенный в Государственный совет 8 января 1888 г., фактически предусматривал ликвидацию земства. Оно лишалось своих рабочих органов — управ и полностью подчинялось администрации в лице губернатора и министра внутренних дел; всем крупным земельным собственникам предоставлялись права гласных.