Генезис института права хозяйственного ведения и оперативного управления в российском праве

Фактически основанные Советским государством юридические лица представляют собой определенное подобие вассалов эпохи феодализма, приобретших такой статус благодаря государству-сюзерену и получивших от него имущество. Так, государственные предприятия в СССР получали от собственника имущество, которое впредь становилось "принадлежащим" не только собственнику, но и им самим (смотри ст. 60 ГК РСФСР 1922 г.); подчинялись государственному собственнику (в лице тех или иных органов) в процессе своей деятельности.

Идеология Советского государства требовала скрыть истинную картину государственного "феодализма" в экономике, представив его как новый, социалистический, способ хозяйствования. Для этого необходимо было создать правовую конструкцию, неизвестную до сих пор и удовлетворяющую главным требованиям: сохранить право собственности за государством и оправдать подчиненное положение в экономике всех государственных юридических лиц. "Государство как собственник основной массы имущества, будучи не в состоянии непосредственно хозяйствовать с принадлежащими ему объектами и одновременно не желая утратить на них право собственности, объективно было вынуждено выпускать в имущественный оборот "самостоятельные" юридические лица - "предприятия" и "учреждения", закрепляя за ними имущество на некоем ограниченном вещном праве"[2].

Право оперативного управления было закреплено в ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и в ст. 93.1 ГК РСФСР 1964 г. В дальнейшем оно "распалось" на право полного хозяйственного ведения (для предприятий) и право оперативного управления (для бюджетных учреждений). Эта дифференциация была закреплена в ст. 5 Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" и в ст. ст. 47, 48 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. В ГК РФ 1994 г. субъектами права оперативного управления названы учреждения и казенные предприятия.

Учреждение приобретает право оперативного управления на закрепленное за ним собственником имущество, на плоды, продукцию и доходы от использования такого имущества, а также на имущество, приобретенное по договору или на ином основании в порядке, установленном Гражданским кодексом, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности (ст. ст. 296, 299 ГК, ст. 3 Федерального закона "Об автономных учреждениях").

Законодательство начала 90-х гг. XX в. и сложившаяся судебная практика предусматривали передачу государственного и муниципального имущества на основании договоров, заключаемых между юридическими лицами и соответствующими комитетами по управлению государственным или муниципальным имуществом.

Гражданским кодексом 1994 г. такие договоры не предусмотрены, а Законы РСФСР "О собственности в РСФСР" и "О предприятиях и предпринимательской деятельности", в которых были упомянуты эти договоры, утратили силу. По мнению В.В. Витрянского, такие договоры, если они заключены, следует считать ничтожными сделками[3].

В семидесятых годах, в период внедрения хозяйственного расчета на государственных предприятиях, в научных трудах и на страницах периодической печати появились мнения о необходимости расширения правомочий предприятий в отношении закрепленного за ними имущества. Д.Н. Сафиуллин видит основным не форму права, при которой осуществляется эффективное использование государственной собственности, а содержание такого права. По этому праву у государственного предприятия должна быть самостоятельная возможность загружать производство заказами, распоряжаться производимой продукцией и полученной прибылью, самостоятельно распоряжаться имуществом и денежными средствами[4].

Дискуссия о правах государственных предприятий в отношении закрепленного за ними имущества приняла более спокойные формы принятием 6 марта 1990 г. Закона СССР "О собственности в СССР"[5], а 24 декабря 1990 г. Закона РСФСР "О собственности в РСФСР"[6]. Работа по конструированию права полного хозяйственного ведения была основана на исходной посылке о том, что "следует юридически разграничить права государства как собственника на определенное имущество и права хозрасчетного предприятия как собственника" с тем, чтобы искоренить ситуацию, когда "сейчас у нас предприятие лишь "оперативно управляет" закрепленным за ним имуществом"[7].

Скачок в сторону самостоятельности и хозяйственной независимости предприятий был значителен и достаточно резок. С 1 июля 1990 г. (вступление в силу Закона "О собственности в СССР") госпредприятия из оперативных управителей закрепленным за ними имуществом стали субъектами права полного хозяйственного ведения (ст. 24 Закона). Субъекты этого права, осуществляя его, применяли нормы о праве собственности, "если законодательными актами... не предусмотрено иное" (ч. 2 п. 1 ст. 24 Закона). Законные ограничения права полного хозяйственного ведения по сравнению с правом собственности заключались в следующих правах собственника имущества предприятия: создание предприятия; определение целей его деятельности; его реорганизация и ликвидация; контроль за использованием имущества предприятия. Право государства на часть прибыли субъекта права полного хозяйственного ведения не было предусмотрено. Прибыль в соответствии с п. 1 ст. 25 Закона "поступает в распоряжение трудового коллектива предприятия".

Закон о собственности в СССР является показательным образчиком перехода из одной крайности в другую: из чрезмерного огосударствления и закрепощения предприятий в не менее чрезмерное расширение их прав. Нормы союзного Закона получили развитие в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР", который внес в правовое регулирование вопроса ряд серьезных новелл. По российскому Закону госпредприятие сохраняло те же значительные права по отношению к государственному имуществу, за ним закрепленному, - право полного хозяйственного ведения, т.е. фактически собственности, если это не подпадало под приведенные выше ограничения. В российском Законе законодатель установил норму о праве собственника предприятия на часть его прибыли. Однако собственник не мог самостоятельно определить причитавшуюся ему часть прибыли. Она должна была определяться "договором между собственником и предприятием" (п. 2 ст. 5 Закона), что на практике делало эту норму безжизненной, так как никаких намерений "делиться" с собственником у субъектов права полного хозяйственного ведения, естественно, не было. Тем не менее по сравнению с одноименным союзным Законом российский Закон стал определенным шагом от чрезмерного расширения полномочий такого мифического субъекта права, как трудовой коллектив, в сторону публичного собственника.

Применение юридико-технической концепции разделенной собственности для указанной цели исключалось по политическим причинам. Объявление государственных организаций собственниками закрепленного за ними имущества подрывало бы права государства как суверена и собственника всего государственного имущества, вело бы к противопоставлению интересов государственных организаций и государства. Право полного хозяйственного ведения появилось в отечественной правовой системе с целью обосновать значительную самостоятельность государственных предприятий, которая требовалась для реформирования экономики в тот период, когда о массовой приватизации государственного имущества речь еще не шла по политическим мотивам. Право полного хозяйственного ведения создано по правовой модели права оперативного управления. По своей юридической сути право полного хозяйственного ведения является правом оперативного управления с измененным (существенно увеличенным) объемом правомочий своего носителя[8]. Отчуждение государством в начале 1990-х годов основных принадлежащих ему имуществ, в первую очередь через процесс массовой приватизации, оставило в государственной собственности преимущественно объекты (в том числе закрепленные за юридическими лицами), существенно необходимые для обеспечения исполнения функций государства. На этом этапе право полного хозяйственного ведения с его широким объемом правомочий государственного предприятия стало препятствовать рачительному и разумному управлению государственным имуществом.

Право хозяйственного ведения и право оперативного управления неизвестны, по утверждению Е.А. Суханова, развитому законодательству[9]. Надо сказать, что они неизвестны и гражданскому - законодательству некоторых государств, созданных на постсоветском пространстве (Азербайджанской Республике, Республике Армения, Грузии, Республике Молдова, Украине; вместе с тем они известны FK Республики Казахстан).

В Российской Федерации эти вещные права перешли из советского законодательства. Идеология их существования такова. Государство, являясь собственником значительной имущественной массы, не в состоянии ею эффективно управлять. В то же время оно не желает и полностью расстаться со своим имуществом. Поэтому государство, создавая предприятия и учреждения, наделяет их необходимым имуществом, продолжая в то же время оставаться его собственником, получая от него частичные приращения (плоды, продукцию и доходы). Впоследствии, правда, возник институт приватизации государственного и муниципального имущества, когда публично-правовые образования стали возмездно передавать это имущество в собственность физическим и юридическим лицам, а вырученные средства переводить в свою казну. Однако не всякое имущество подлежит приватизации, поэтому упомянутые два вещных права пока сохранились. По мнению Е.А. Суханова, сохранение в нашем имущественном обороте юридических лиц не собственников свидетельствует о его переходном характере, который в свою очередь обусловлен переходным характером самой экономики, неизбежно, но временно и в модифицированном виде сохраняющей определенные элементы прежней хозяйственной системы.

Право оперативного управления появилось в СССР в 60-е годы XX столетия, затем, в начале 90-х годов оно было разделено на «право полного хозяйственного ведения», которое предоставлялось производственным предприятиям, и «право оперативного управления», предоставляемое учреждениям. Позднее, в ГК РФ право полного хозяйственного ведения заменено на право хозяйственного ведения.