Принципы организации и функционирования муниципальной службы 42

Министерство образования Российской Федерации

Поволжская академия государственной службы

им. П.А. Столыпина

 

 

                                                                      На правах рукописи

 

 

Глейкин Вячеслав Александрович

Проблемы совершенствования муниципальной службы на основе

Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»

Специальность: 12.00.02: конституционное право; муниципальное право

Диссертация на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

Научный руководитель:

доктор юридических наук,

профессор

Братановский Сергей Николаевич

Саратов 2007

Содержание

ВВЕДЕНИЕ.................................................................................................. 3

Глава 1. Организационно-правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации................................................................................ 14

Понятие муниципальной службы как вида публичной службы.... 14

Принципы организации и функционирования муниципальной службы 42

§3. Правовой статус муниципального служащего.................................. 76

Глава 2. Специальные вопросы прохождения муниципальной службы, обусловленные ее публичным характером_________________________100

§1. Особенности поступления на муниципальную службу___________100

§2. Правовое регулирование работы с кадровым составом на муниципальной службе______________________________________________116

§3. Соотношение общих и специальных оснований прекращения муниципально-служебных отношений_______________________________142

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ______________________________________________ 163

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ______________________________________ 174

 

   
ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, провозгласила в качестве одной из основ конституционного строя местное самоуправление. «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12).

Невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти поставило на повестку дня вопрос о необходимости формирования отличного от государственной службы корпуса профессиональных управленцев, реализующих полномочия в органах местного самоуправления от имени и по поручению муниципального образования. Так, впервые в истории российского государства была организована самостоятельная муниципальная служба.

Будучи значительно более молодым организационно-правовым институтом, чем государственная служба, муниципальная служба первоначально во многом была упрощенной копией первой. Это вполне подтверждается положениями статьи 60 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года: «впредь до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих». Впрочем, и принятый тремя годами позже специальный федеральный закон о муниципальной службе был фактически «братом-близнецом» федерального закона о государственной службе.

Однако со временем муниципальная служба все более и более обособлялась от государственной. Осуществляемая в стране широкомасштабная работа по реформированию одной из важнейших основ конституционного строя России, какой по праву является местное самоуправление, выдвинула целый ряд актуальных и непростых задач, связанных с преобразованием как в целом функционирования местного самоуправления, так и укрепления в его системе кадрового потенциала и кадровой политики[1].

Новый толчок преобразованию муниципальной службы был дан стартом проводимой с начала XXI в нашей стране административной реформы, в рамках которой существенным изменениям подверглась как государственная служба, так и система местного самоуправления. По справедливому мнению А.Ф. Ноздрачева, «повышение эффективности работы органов исполнительной власти и теснейшим образом взаимодействующих с ними, хотя и не входящих в их систему, органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование государственной гражданской и муниципальной службы. Принятие Закона № 58-ФЗ дает непосредственный импульс процессу совершенствования законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации»[2].

Принятие Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. явилось несомненным шагом в сторону формирования служебного права. В отличие от действовавшего ранее Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» в новом законе сделана попытка урегулировать не только специфические вопросы прохождения государственной службы, но и вообще всю трудовую деятельность государственного служащего.

Новый закон о муниципальной службе, принятый 2 марта 2007 года, основан на принципиально иной концепции. В нем законодатель принципиально отказался от дублирования норм трудового законодательства и «терминологических подмен», которые так характерны для Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, принципиальным положением законопроекта, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данное положение законопроекта является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Учитывая положение статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которому нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных служащих будет распространяться действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе. Заключение контракта предусмотрено законопроектом только применительно к гражданину, поступающему на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности.

С учетом вышеизложенного представляется, что принятие Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" станет важным шагом формирования ее новой организационно-правовой модели. Все это делает актуальным изучение научных и практических основ функционирования муниципальной службы на новом этапе административной реформы.

Объектом исследования в диссертационной работе выступают правоотношения, складывающиеся в процессе реализации муниципально-служебных отношений

Предметом исследования является муниципальная служба как организационный и правовой институт. 

Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретической концепции правового регулирования муниципально-служебных отношений на современном этапе, разработка научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства.

Постановка цели определила возникновение конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы:

– определение понятия и особенностей муниципальной службы как публично-правового института, обоснование необходимости усиления публично-правовых начал в ее регулировании;

– рассмотрение теоретических основ закрепления принципов муниципальной службы и вопросов, связанных с их реализацией в действующем муниципально-служебном законодательстве;

– построение целостной модели правового статуса муниципального служащего, изучение отдельных его элементов;

– рассмотрение процедуры и предпосылок реализации права на доступ к муниципальной службе;

– изучение процедур прохождения муниципальной службы;

– рассмотрение общих и специальных оснований прекращения муниципально-служебных отношений;

– выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования муниципальной службы на современном этапе.

Состояние научной разработанности темы характеризуется определенным количеством научных трудов, имеющих важное методологическое значение.

Как таковые вопросы правового регулирования муниципальной службы сравнительно мало исследовались в российской правовой науке, что обусловлено относительной новизной данного социально-правового института. Среди авторов, специально изучавших данные вопросы, можно назвать: A.M. Володина, С.М. Гращенкова, В.В. Еремяна, С.А. Казакова, Л.А. Калиниченко, В.А. Козбаненко, А.Н. Козырина, Н.В. Колесникова, В.С. Мокрого, В.Б. Муравченко, А.А. Немчинова, Нечипоренко B.C., В.В. Пылина, А.А. Сопоева, С.Ю. Фабричного, В.И. Фадеева, Т.С. Червенщука и других.

Отдельно следует сказать о таком фундаментальном научном труде как диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук «Муниципальная служба в Российской Федерации: Проблемы теории и практики», подготовленная С.Ю. Фабричным. Однако данное диссертационное исследование, также как и большая часть научных работ в данной сфере, была завершено до принятия нового Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Муниципальная служба, как известно, тесно связана с государственной службой. Большое теоретическое значение для настоящей диссертации имели труды в области государственной службы, государственного управления и служебного права таких ученых, как В.Б.Аверьянов, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковец, Н.М. Казанцев, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, М.В. Пресняков, Ю.А. Розенбаум, И.А. Смагина, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, С.Е. Чаннов, А.Г. Чернявский и др.

Муниципальная служебная деятельность осуществляется в органах местного самоуправления. В связи с этим в диссертационном исследовании использовались работы специалистов, занимающихся изучением организационных основ местного самоуправления: С.А. Авакьяна, С.Н. Братановского, В.И. Васильева, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, А.Я. Сливы, В.И. Фадеева, С.Е. Чаннова, В.И. Шкатуллы и др.

Теоретико-методологическая исследования. Методологической основой исследования являются апробированные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой. Использованы общенаучный диалектический метод познания, и вытекающие из него частнонаучные методы: логический, историко-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системно-структурный и системно-функциональный. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения.

Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция Российской Федерации, федеральные, региональные и местные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты.

Эмпирическую базу исследования составили постановления Конституционного Суда РФ, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации, решения иных судебных органов, результаты социологических исследований и официальные статистические данные. 

Достоверность полученных выводов обеспечивается обоснованностью утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблематике; комплексной методикой исследования, опосредующей всестороннее и объективное изучение поставленных задач; применением различных методов научного познания, адекватных задачам исследования, анализом нормативных правовых актов и правоприменительной практики последних лет, а также апробацией результатов исследования. 

Научная новизна обусловлена предметом и целью диссертационного исследования и определяется использованием новых идей и тенденций в сфере организации муниципальной службы, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее ее совершенствование.

Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу теоретических и практических вопросов организационно-правового регулирования муниципально-служебных отношений. В работе предпринята одна из первых в российской юридической науке попыток целостного рассмотрения правового регулирования муниципальной службы с учетом формирования нового законодательства, в результате чего даются рекомендации по совершенствованию, как законодательной базы, так и правоприменительной практики.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Муниципальная служба, так же, как и государственная служба, является специфическим видом трудовой деятельности. Данная специфика обусловлена ее публичным характером, то есть направленностью на достижение общеполезных целей. Все это делает необходимым формирование единых подходов к государственной и муниципальной службе с постепенным отходом от частно-правовых начал регулирования в пользу публично-правовых. Оптимальным в этом смысле представляется принятие базового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы. В данном законе могли бы найти отражение такие вопросы, как: разграничение предметов ведения в регулировании государственной муниципальной службы; принципы построения и функционирования публичной службы; основы права на равный доступ к публичной службе; соотношение между классными чинами, квалификационными разрядами, воинскими и специальными званиями, дипломатическими рангами; правила исчисления стажа государственной и муниципальной службы; общие принципы оплаты труда государственных и муниципальных служащих и др.

2. В диссертации обосновывается вывод о том, что хотя Конституция Российской Федерации de jure не закрепляет право граждан на равный доступ к муниципальной службе, он присутствует в ней de facto. В связи с этим нет необходимости прибегать к сложным процедурам изменения Конституции Российской Федерации для его формально-юридического в ней закрепления, как это в настоящее время предлагают многие ученые. Более важным на современным этапе является разработка административно-кадровых процедур, обеспечивающих его реализацию данного права на практике.

3. Важным способом повышения эффективности управленческого труда муниципальных служащих представляется использование на муниципальном уровне особого порядка оплаты труда, аналогичного предусмотренному законодательством о государственной гражданской службе. Муниципальным образованиям должно быть предоставлено право устанавливать в отношении отдельных муниципальных служащих особый порядок оплаты труда, при котором их денежное содержание будет зависеть от конкретных показателей эффективности и результативности: наполняемости местного бюджета собственными доходами, обеспеченности населения услугами в сфере образования, здравоохранения и культуры; объемов дорожного строительства и т.п. Все это, по нашему мнению, позволит реально приблизить местное самоуправление к государству, что и является основной целью муниципальной реформы.

4. В работе обосновывается вывод об отнесении к элементам правового статуса муниципального служащего его прав, обязанностей и запретов. Поощрения и ответственность муниципального служащего, будучи, производными, вторичными элементами, так же, как и гарантии, относятся к послестатусным элементам.

Ограничения, закрепленные в ст. 13 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" по сути являются обстоятельствами, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу или должен быть уволен с муниципальной службы. В связи с этим их нельзя рассматривать в качестве элементов правового статуса муниципального служащего. Представляется, что они должны быть исключены из главы 3 «Правовое положение (статус) муниципального служащего» и включены в главу 4 «Порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения» под названием: «Обстоятельства, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу и находиться на муниципальной службе», которое более точно отражает их правовую природу.

5. Одной из основных административных процедур, связанных с прохождением муниципальной службы, является аттестация служащих. Представляется, что новый закон о муниципальной службе недостаточно удачно регулирует вопросы, связанные с освобождением от процедуры аттестации некоторых категорий муниципальных служащих. В частности, речь идет об освобождении от аттестации тех муниципальных служащих, которые замещают соответствующие должности на основе срочного трудового договора, учитывая, что ст. 59 ТК РФ содержит 20 оснований заключения срочного трудового договора. В их числе, например, заключение срочного трудового договора с лицами, избранными по конкурсу на замещение соответствующей должности, проведенному в порядке, установленном законодательством. Это означает, что все муниципальные служащие которые принимаются на службу по конкурсу, не проходят аттестацию. Вряд ли наличие подобной нормы способствует реализации цели и функций муниципальной службы. В связи с этим мы полагаем, что федеральный законодатель должен исключить п. 5 из содержания ст. 18 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации".

6. Недостаточно урегулированными в действующем законодательстве о муниципальной службе выглядят также вопросы об обязательности решений, принимаемых аттестационной комиссией. В законе о муниципальной службе отдельно названы решения, которые принимаются комиссией и рекомендации. Так, абсолютно неясной является степень обязательности для представителя нанимателя являются решений и рекомендаций аттестационной комиссии. Как нам представляется решения аттестационной комиссии во всяком случае являются обязательными для представителя нанимателя. Что же касается рекомендаций, то сама семантика этого слова наводит на мысль о том, что представитель нанимателя не связан такими рекомендациями. Однако формулировка приведенной выше нормы не дает однозначного ответа на этот вопрос.

В связи с этим, по нашему мнению, следовало бы прямо предусмотреть какие решения представитель нанимателя обязан принять, а какие вправе принять по результатам аттестации. Так, по смыслу рассмотренных выше норм представитель нанимателя обязан принять решение о понижении муниципального служащего в должности с его согласия в том случае если аттестационная комиссия принимает решение о том, что муниципальный служащий не соответствует замещаемой должности. В то же время если аттестационная комиссия дает рекомендацию о направлении муниципального служащего на повышение квалификации, то представитель нанимателя может принять решение о направлении его на повышение квалификации вместо понижения в должности. Если же муниципальный служащий по результатам аттестации соответствует замещаемой должности, то по смыслу части 4 статьи 18 Закона о муниципальной службе представитель нанимателя должен в этом случае принять решение о его поощрении. При наличие же соответствующей рекомендации аттестационной комиссии представитель нанимателя вправе (но не обязан) принять решение о повышении в должности муниципального служащего.

7. В диссертационном исследовании отмечается правовая неопределенность, связанная с особенностями прекращения трудового договора с главой местной администрации муниципального образования, являющимся муниципальным служащим. Действующая редакция ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сформулирована таким образом, что при буквальном толковании не позволяет прекратить контракт с главой местной администрацией, по основаниям, установленным как трудовым законодательством, так и законодательством о муниципальной службе. Представляется, что в данную норму следует внести соответствующие изменения и предусмотреть, что помимо специальных оснований прекращения контракта с главой местной администрации должны применяться как основания предусмотренные трудовым законодательством, так и основания увольнения муниципального служащего установленные Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации"

Теоретическая значимость работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием, содержащиеся в задаче выводы и положения имеют общетеоретическое значение для наук муниципального и административного права.

Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию муниципального и административного права в части, касающейся правового регулирования муниципально-служебных отношений. Кроме того, данная работа может стать основой для более глубоких общетеоретических и отраслевых исследований.

Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, лекций и семинарских занятий по курсам: «Муниципальное право России», «Административное право», «Служебное право».

Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение правовых основ регулирования муниципально-служебных отношений, так и на совершенствование существующей правоприменительной практики.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора, использовались в выступлениях на научно-практических конференциях, которые докладывались и обсуждались на заседании кафедры.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных материалов и литературы.

 

Глава 1. Организационно-правовые основы муниципальной слубы

в Российской Федерации