Проблема борьбы с коррупцией

Проблема борьбы с коррупцией неизменно остается актуальной, поскольку человеческие слабости мало зависят от эпохи или места жительства людей. Не случайно первыми попытками подкупа считаются ритуалы жертвоприношения богам. Мы же попытаемся оценить, в какой ситуации находятся те, кто, неправомерно пользуясь своим положением, получает дары здесь, на грешной земле.

Кстати, по российской Конституции права потерпевших от злоупотреблений властью охраняются законом, но, как показывает практика, наше законодательство далеко от совершенства. Порой должностные полномочия беззастенчиво эксплуатируются исключительно в корыстных целях, а покарать это зло не в силах не только простые граждане, но и компетентные ведомства.

Дело в том, что правоохранительные структуры России противодействуют коррупции на основе действующего законодательства, которое пока далеко от совершенства. Народная мудрость донесла до наших времен меткое сравнение: "Закон, что дышло: куда повернул, туда и вышло"[32]. Сохраняя верность этой печальной традиции, отечественные законы формулируются так, что могут быть истолкованы произвольно, а в такой ситуации вряд ли стоит ждать положительных результатов от работы наших спецслужб. К разрешению проблемы надо подходить комплексно, т.е. одновременно бороться с последствиями (раскрытие и расследование коррупционных преступлений, а также принятие мер по возмещению причиненного ими ущерба) и устранять причины этого уродливого явления.

В связи со сказанным хотелось бы в очередной раз напомнить, что правоохранительная деятельность - не единственный элемент в системе мер противодействия распространению коррупции. Здесь немаловажная роль отведена профилактике преступности, в том числе на стадии разработки законов и подзаконных нормативных актов, а также на этапах их совершенствования.

Но в то же время ссылками на несовершенство существующей правовой базы спецслужбы нередко прикрывают собственную бездеятельность. Во всяком случае, Уголовный кодекс РФ содержит предостаточно норм, посредством которых ряды коррупционеров можно "проредить". Он, в частности, позволяет карать за должностные преступления, а также за такие проявления коррупции, как мошенничество, присвоение и растрату, совершаемые с использованием служебного положения (подп."в" ч.2 ст.159, подп."в" ч. 2 ст.160 УК РФ), и иные злоупотребления. Вместе с тем, уголовный закон, как и все наше законодательство, не свободен от пробелов и нуждается в коррективах. В частности, целесообразно конкретизировать юридические признаки организованной группы, преступного сообщества.

Изучение законодательных формулировок, относимых практически всеми авторами к сфере так называемых коррупционных преступлений, позволяет выделить из них, наверное, наиболее спорную. Речь идет об определении понятия должностного лица.

Возьмем, к примеру, ст.285 УК РФ, предусматривающую ответственность за злоупотребление должностными полномочиями, под которым понимается использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства.

Непосредственным объектом данного преступления является нормальная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований страны. Поэтому анализируемое преступление может быть совершено только в организациях и учреждениях, создаваемых государством или органом местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемых полностью или частично государством или органом местного самоуправления.

Возможен и дополнительный непосредственный объект, в качестве которого, как правило, выступают иные интересы общества и государства либо права и законные интересы физических и юридических лиц.

Объективная сторона преступления сформулирована как материальный состав, т. е. включает в себя следующие обязательные элементы:

1. Деяние - использование субъектом преступления своих служебных полномочий вопреки интересам службы;

2. Хотя бы одно из следующих последствий:

а) существенное нарушение прав и законных интересов граждан;

б) существенное нарушение прав и законных интересов организаций;

в) существенное нарушение охраняемых законом интересов общества;

г) существенное нарушение охраняемых законом интересов государства;

3. Причинная связь между деянием и одним или несколькими общественно опасными последствиями из числа названных.

Деяние, как известно, может быть совершено посредством действия и (или) в силу бездействия. Из текста нормы следует, что злоупотребление осуществляется в результате использования конкретных служебных полномочий. Буквальное толкование термина "использование" позволяет сделать вывод о том, что речь в комментируемой норме идет о деянии в форме действия. Поэтому, очевидно, прав Б.В. Волженкин, подвергая сомнению правильность утвердившегося в теории и на практике толкования, согласно которому данное преступление может быть совершено как путем активного использования должностным лицом своих полномочий, так и вследствие его бездействия. Он считает (вполне обоснованно), что "при неисполнении должностным лицом обязанностей по службе трудно говорить об исполнении полномочий..."[33].

Действительно, когда должностное лицо сознательно не исполняет своих обязанностей, то это уже не злоупотребление должностными полномочиями, а, скорее, совершение или соучастие в совершении иных правонарушений, в том числе преступлений. Например, попустительствуя преступникам, чиновник является их пособником и т.п.

Важно учитывать, что хотя использование служебных полномочий осуществляется и вопреки интересам службы, но привлекаемое к ответственности по этой статье должностное лицо, тем не менее, не выходит за рамки своих служебных прав и обязанностей.

В вину должностному лицу может быть поставлено злоупотребление конкретными (конкретизированными в материалах уголовного дела) полномочиями, определенными обязанностями и правами. Поэтому "при решении вопроса о наличии либо отсутствии в деяниях должностного лица состава рассматриваемого преступления необходимо устанавливать круг его служебных прав и обязанностей, закрепленных в законодательных и иных нормативных правовых актах, в уставах, положениях и т.д."[34]. Выход субъекта за пределы компетенции, обусловленной занимаемой им должностью, или за пределы временно возложенных полномочий по должности следует расценивать как превышение должностных полномочий.

Злоупотребление должностным лицом своими служебными полномочиями нельзя путать с использованием им авторитета занимаемой должности, служебных связей и т.п. Так, если главврач районной больницы, являясь известной в городе личностью, добился, в нарушение установленного порядка, получения кредита в местном отделении Сбербанка, то получить желаемое ему помогли не служебные полномочия, а собственный авторитет. Даже если в данном случае будут существенно нарушены чьи-то интересы, нельзя говорить о злоупотреблении служебными полномочиями.

"Использование должностным лицом своего авторитета (в том числе "телефонное право") есть деяние аморальное, порицаемое, могущее повлечь меры дисциплинарного воздействия, но уголовную ответственность оно не влечет, поскольку в этом случае должностное лицо своими правами и обязанностями не злоупотребляет"[35].

Служебные полномочия - это компетенция лица, определяемая занимаемой им должностью и предусмотренными для данной должности правами и обязанностями.

Действия субъекта преступления наказуемы в соответствии с рассматриваемой нормой только тогда, когда они совершены вопреки интересам службы. Противоречить интересам службы могут и активные действия, и бездействие. Однако, как мы отметили ранее, бездействие требует при прочих равных условиях квалификации по иным статьям УК РФ.

Когда законодатель говорит об использовании полномочий вопреки интересам службы, то имеется в виду субъект, действующий в пределах своей компетенции. В то же время требуется доказать, что такая деятельность противоречит служебным интересам, в том числе: а) целям и задачам, ради которых создан и функционирует соответствующий орган; б) интересам деятельности публичного аппарата управления и власти в целом.

По мнению Б.В. Волженкина, "деяние, совершенное вопреки интересам службы, - это деяние не вызываемое служебной необходимостью. При этом интересы службы, вопреки которым должностное лицо использует в данном случае свои служебные полномочия, определяются не только потребностями функционирования конкретного государственного органа или органа местного самоуправления, государственного или муниципального учреждения, воинского формирования, но и интересами деятельности публичного аппарата управления в целом"[36]. Рассматриваемый состав преступления, будучи материальным, считается оконченным тогда, когда действия должностного лица, совершенные вопреки интересам службы, повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Существенное нарушение прав и законных интересов относится, таким образом, к числу обязательных составляющих объективной стороны данного преступления. Поэтому в каждом случае необходимо определять, во-первых, какие именно права были нарушены (со ссылкой на Конституцию, законы и иные нормативно-правовые акты) и, во-вторых, является ли вред, причиненный этим правам и интересам, существенным.

К сожалению, дать однозначное толкование термина "существенное" в контексте ст.285 УК РФ (как, впрочем, и в других составах гл.30 УК РФ) очень сложно. Это оценочное понятие, которое требует индивидуального анализа в каждой конкретной ситуации.

Прежде всего, к категории существенных относятся нарушения основных конституционных прав и свобод человека и гражданина. Безусловно, существенным может также быть вред в виде реального материального ущерба, упущенной выгоды или причинения иного вреда различным интересам. Это возможно, например, при нарушении общественного порядка, сокрытии тяжких преступлений, причинении вреда значительному числу физических или юридических лиц и т.п. Таким образом, "существенное нарушение" - это обобщающее понятие, под которое подпадают нематериальный вред и материальный ущерб.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к государственной службе, если это не повлекло существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, не образует состава преступления и обычно квалифицируется как дисциплинарный проступок.

Необходимой составляющей объективной стороны злоупотребления должностными полномочиями является наличие причинно-следственной связи между злоупотреблением и наступившим вредом.

С субъективной стороны, злоупотребление должностными полномочиями - умышленное деяние. Причем умысел может быть как прямым, так и косвенным. При этом должностное лицо осознает общественную опасность своего поведения, понимает, что злоупотребляет своими полномочиями и действует вопреки интересам службы, предвидит возможность или неизбежность наступления последствий в виде существенного нарушения прав, законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства и желает их наступления или не желает, но сознательно допускает эти последствия либо относится к ним безразлично. "В отношении последствий умысел виновного чаще всего бывает неконкретизированным, когда лицо предвидит размер вредных последствий лишь в общих чертах, но желает либо допускает любые из возможных последствий"[37].

"Должностное лицо может не предвидеть конкретной формы такого вреда, например, подрыва авторитета соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления, для уголовной ответственности достаточно, если такое предвидение имело место в общей форме"[38].

Обязательным элементом субъективной стороны состава ст.285 УК РФ является наличие мотива преступления - корыстной или иной личной заинтересованности.

Корыстная заинтересованность может быть выражена в стремлении субъекта либо получить блага материального характера, либо избавиться от материальных затрат (например, от необходимости вернуть что-либо), т.е. лицо, злоупотребляя должностными полномочиями, стремится к достижению какой-либо имущественной выгоды (не обязательно в свою пользу).

Иная личная заинтересованность в качестве мотива злоупотребления должностными полномочиями может быть выражена в желании субъекта извлечь из своих действий выгоду неимущественного характера: расположить к себе начальство, продвинуться по служебной лестнице, оказать услугу друзьям или родственникам и т.д.

Предположим, должностное лицо умышленно содействует кому-либо в уклонении от уплаты налогов. По общему правилу это квалифицируется как соучастие в совершении преступления по ст.33 УК РФ и соответствующей части ст.198 или ст.199 УК РФ. Если при этом виновное должностное лицо действовало из корыстной или иной личной заинтересованности, то содеянное подлежит наказанию согласно ст.285, 290, 292 УК РФ, предусматривающим ответственность за совершение преступлений против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

Совокупность преступлений будет и в том случае, когда должностное лицо, злоупотребляя служебным положением, в целях незаконного использования собирает сведения, составляющие коммерческую тайну (ст.183 и 285 УК РФ).

Если нельзя доказать наличие у должностного лица корыстной или иной личной заинтересованности при совершении действий, повлекших существенное нарушение чужих прав и интересов, картина меняется. Виновный будет отвечать в таком случае только за те последствия, которые причинило превышение им полномочий или иное злоупотребление ими (например, неправомерный отказ в регистрации коммерческой организации).

Рассматриваемая норма (как, впрочем, и другие, предусматривающие ответственность за должностные злоупотребления), казалось бы, не должна вызывать особых затруднений в процессе квалификации. Однако в действительности применение уголовного закона в этой части, мягко говоря, малоэффективно. Практика показывает, что, как ни странно, проблемы возникают, когда встает вопрос о том, является ли корыстолюбец субъектом рассматриваемого преступления.

Субъект злоупотребления должностными полномочиями относится к специальным, т.е. наделенным специфическими признаками. Норма ст.285 УК РФ (как и большинства входящих в главу 30 УК РФ составов) предполагает, что субъектом описываемого преступления может быть только должностное лицо. Это человек, занимающий особое положение по отношению к другим гражданам. Понятие должностного лица раскрывается в примечании 1 к ст.285 УК РФ, в соответствии с которым должностными лицами в статьях главы 30 УК РФ признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях государства.

Необходимо обратить внимание на то, что часто используемое выражение "является должностным лицом" не совсем верно: должностными лицами в уголовно-правовом смысле не "являются", а "признаются".

Законодатель в примечании 1 к ст.285 УК РФ, а также Пленум Верховного Суда РФ (постановление N 6 от 10 февраля 2000 г.) постарались определить признаки должностного лица, однако предложенные формулировки не совсем понятны. Для упрощения применения закона в каждом конкретном случае на основе указанного примечания можно составить следующую схему.

Должностными признаются лица, которые одновременно характеризуются хотя бы одним признаком из каждой группы.

1. Лица:

а) осуществляющие функции представителя власти;

б) выполняющие организационно-распорядительные функции;

в) выполняющие административно-хозяйственные функции.

2. Перечисленные функции выполняются:

а) в государственных органах;

б) в органах местного самоуправления;

в) в государственных учреждениях;

г) в муниципальных учреждениях;

д) в Вооруженных Силах РФ;

е) в других войсках и воинских формированиях РФ.

3. Функции могут выполняться:

а) постоянно;

б) временно;

в) по специальному полномочию.

Толкование терминов, использованных в перечисленных группах признаков, достаточно подробно дано в специальной и учебной литературе, а также в постановлениях пленумов Верховного Суда РФ.

В дополнение к сказанному следует напомнить, что отнесение субъекта к числу должностных лиц возможно лишь на основании конкретных документов, определяющих его компетенцию. "Практике известны случаи выполнения должностных функций не уполномоченными на то служащими, в результате чего причиняется вред правоохраняемым интересам других лиц. Иногда государственные служащие или служащие органов местного самоуправления осуществляют правомочия должностных лиц, не разработанные или не оформленные надлежащим образом. Общественная опасность их деятельности не вызывает сомнений, но отвечать за должностные преступления названные лица не могут, так как нет полномочий данного должностного лица и нет регламентированной в соответствующем документе должностной компетенции"[39].