Федерализм в теории и на практике — новые подходы

Федерализм как форма организации общественных отношений в рамках определенной государственности используется человечеством уже свыше двух столетий. Фактически федерализм есть путь к стабильности, поиску консенсуса, компромисса, преодолению территориальных, экономических и межнациональных противоречий.

Термин «федерализм» относят к политическим государственно-правовым понятиям нового времени. Он в отличие от терминов «политика», «монархия», «демократия», заимствованных из греческого языка, своими корнями уходит в латынь: «foedus» в латинском языке означает «союз, связка, договор».

В отношении государства слово «federalism» стало впервые употребляться в XVII веке в Англии. Современное значение термина «федерализм» сформировалось в годы американской революции, когда в 1788 году появились политические исследования Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея в нью-йоркской газете «Интендент джорнэл», собранные в том же году в сборник статей под заголовком «Федералист». Термин «федералист» авторы данных публикаций использовали для разъяснения и защиты проекта американского федеративного устройства.

Смысл понятия «федерализм» прежде всего подразумевает, что государству отводится субсидиарная (subsidiare от латинского subsidium — поддержка, помощь) функция. Отдельные общественные формации, такие как индивидуум, семья, община, профессиональные объединения, церковь и т.д., наделяются полномочиями в первую очередь, но в соединении с принципом субсидиарности федерализм означает предпочтение в полномочиях малых единиц перед большими, то есть малая единица (подразделение) в соответствии с этим должна иметь (и имеет) право принципиально решать свои дела. Она должна передавать более крупному объединению только те из своих задач, которые выходят за рамки ее собственных возможностей или представляют общий интерес для всех групп.

Таким образом, вышестоящим общностям или органам отводится лишь дополняющая, содействующая функция, исходя из того, что человек сам является носителем, создателем и целью всякого общения. Конрад Ройтер пишет, что федерализм и свобода в социальном смысле тесно связаны между собой. Со времени конституирования первого федеративного демократического государства (США) федерализм получал в мире все большее признание.

В конце XIX — начале XX вв. популярность федерализма в мире значительно возросла. Этому способствовала активизация процессов национального самоопределения буржуазных государств. В наше время внимание к федерализму не ослабевает. И это обоснованно. Ведь в начале XXI века федерализм стал широко распространенным понятием не только в политической и правовой литературе, но и в средствах массовой информации. Кроме 25 федеративных государств на нашей планете, существуют государства с федеративным разделением, как, например, регионалистские государства (Италия, Испания и т.д.), ассоциированные государства, кондоминиумы и наднациональные сообщества государств (Европейский союз).Их также интерпретируют как федералистские. Немецкий профессор Хейдерозе Кильпер считает, что ныне свыше 70% государств Земли в той или иной мере организованы федеративно. Однако вместе с ростом масштабности федерализма растут также проблемы и противоречия, связанные с процессами федерализации и совершенствованием старых федераций. Отражением этих процессов в науке, так сказать, слепком с общества является большой разброс мнений как отечественных, так и зарубежных федералистов. Нередко ученые, особенно отечественные, абсолютизируют те или иные положения федерализма, имеет место резкая поляризация мнений.

Авторы данной статьи ставят перед собой задачу подойти к рассмотрению этих проблем как с теоретико-концептуальных позиций, так и с практических (прикладных). Причем применяют совершенно новый подход к оценке федерализма. Дело в том, что ряд «патриархов» теории государства и права фактически монополизировал право на «истину в последней инстанции» по вопросам федерализма, доминирует в многочисленных и многотиражных учебниках и научных публикациях по таким вопросам общей теории федерализма, как «единый и неделимый суверенитет», и другим, возводя их в непререкаемую догму. Однако, по мнению авторов данной статьи, есть в наличии целый ряд довольно весомых аргументов, которые можно противопоставить современным догматам по вопросу федерализма. Наше мнение таково:

1. Не следует возводить в абсолют такие положения общей теории федерализма, как: а) в одном государстве (федеративном) не может быть нескольких суверенных государств, пусть даже с ограниченным суверенитетом, поскольку «единый и неделимый суверенитет» имеется только у федерации; б) субъекты федерации обязательно должны иметь суверенитет; в) федерация обязательно должна быть симметричной, а следовательно, ее члены должны быть во всем равноправны; г) асимметричные субъекты федерации должны обязательно стать симметричными.

2. Республики в составе Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом.

3. Надо не теорию федерализма приспосабливать к ситуационным потребностям отдельно взятой страны, а совершенствовать государственную власть в ней, опираясь на подлинно демократическую современную теорию федерализма.

4. Федерализм есть историческая и вместе с тем в высшей степени индивидуальная организационная структура политических систем.

5. Необходима реформа федеративного устройства Российской Федерации, в ходе которой должно быть: а) сокращено количество субъектов РФ и трансформированы регионы, живущие в основном на государственные дотации; б) ликвидированы сложносоставные субъекты РФ; в) четко определено понятие «конституционно-правовой статус субъекта РФ», а также критерии формирования субъектов РФ, обязанности и ответственность субъектов РФ как перед Федерацией, так и перед своим населением; г) не продолжение тупиковой политики разграничения совместных предметов ведения между Федерацией и ее субъектами путем принятия все новых законов, а развитие сотрудничества всех публичных властей в решении насущных вопросов российского общества в целом; д) постепенное, последовательное, но неуклонное подтягивание прав и полномочий субъектов РФ до уровня таких ее субъектов, как республики.

6. Всесторонняя разработка конституционно-правового подхода к совершенствованию российского федерализма невозможна без исследования процесса решения национального вопроса на местах как части целого, поскольку только в 14 из 32 национально-государственных субъектов РФ титульная нация составляет более половины населения.

7. Срочный переход к политике «поляризации развития», предполагающей поддержку «опорных» регионов и опирающейся на мировой опыт, который гласит, что высокие темпы развития страны могут быть достигнуты за счет опережающего роста «территорий-локомотивов».

8. Конституционное законодательство субъектов РФ не должно сводиться к дублированию Конституции РФ и федерального законодательства: его цель — регулирование общественных отношений с учетом характерных особенностей субъекта РФ, иначе теряется всякий смысл такого законодательства.

9. Российская Федерация является конституционной, а не конституционно-договорной или договорной федерацией. Это положение требует соответствующего правового закрепления с четким установлением роли и места договора (ст. 11 Конституции РФ), полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ по его подписанию, а также механизма утверждения договоров и введения из в действие.

Рассмотрим ключевые их этих тезисов более подробно.

По вопросу «единого и неделимого суверенитета федерации» в отечественной науке выкристаллизовались две противоположные точки зрения. Одни ученые (В.Д. Зорькин, М.В. Баглай, Б.А. Страшун, Ю.И. Лейбо, В.С. Нерсесянц, В.Е. Чиркин, Л.А. Морозова и некоторые другие) стоят на позиции, что «теория государственного права отрицает возможность для государства, являющегося частью другого государства, обладать суверенитетом»[17]. Однако есть и другие точки зрения. К.В. Арановский, Н.И. Матузов, А.С. Пиголкин, Б.С. Эбзеев, Л.И. Карапетян и некоторые другие считают, что субъекты федерации обладают ограниченным суверенитетом. Авторы солидного издания «Федерализм: энциклопедический словарь» также считают, что «...субъекты федерации... обладают ограниченным суверенитетом»[18]. Дается соответствующее обоснование этого тезиса. Авторы данной статьи также разделяют подобную точку зрения[19]. «Если суверенитет федерации абсолютен, — спрашивает К.В. Арановский, — то в чем тогда ее принципиальное отличие от унитарного государства?» По мнению К.В. Арановского, подобный подход созвучен имперской или монархической традиции с претензиями на «единую и неделимую» державность.

Мировой опыт федерализма воочию свидетельствует, что одни субъекты федерации обладают ограниченным суверенитетом, а другие — не обладают. Авторы первой точки зрения игнорируют фактически ту реальность, что ограниченный суверенитет субъектов ряда федераций прямо зафиксирован в их конституциях. Это же подтверждают теория и практика федерализма. У истоков федерализма стояли «отцы-основатели» американской Конституции 1787 года А. Гамильтон, Д. Джей, Д. Мэдисон, Т. Джефферсон и другие. В 1788 году, когда в 13 штатах создаваемой впервые в истории человечества республиканской федерации шли ожесточенные дебаты вокруг проекта федеральной Конституции, они выступили с серией статей в ее защиту, где четко провели мысль о суверенитете федерации и ограниченном (разделенном) суверенитете штатов как субъектов федерации.

Противникам идеи ограниченного суверенитета нужно не забывать, что суверенитет — это политическая, а не просто административная правоспособность территории, обладающей государственностью.

В Российской Федерации идет серьезная борьба как в теоретико-концептуальном плане, так и в прикладном (практическом) по вопросу, какой быть нашей федерации: конституционной, конституционно-договорной или договорной. Истоки этой борьбы восходят к подписанию в марте 1992 года Федеративного договора, а также к последовавшему несколько позже высказыванию Президента РФ Б.Н. Ельцина: «Берите суверенитета столько, сколько проглотите!»[20].

Подписание центром данного Федеративного договора совершенно необоснованно узаконивало признание за республиками в составе РФ, как государствами, суверенитета. В последующем, при принятии Конституции 1993 г., в заключительные и переходные положения была заложена норма, которая фактически аннулировала признание суверенности республик. По нашему мнению, поддержка центром идеи о суверенитете бывших автономных республик является полностью несостоятельной: и теоретически, и практически, и политически. Теоретическая несостоятельность данной идеи выражается в том, что никогда, нигде в мировой литературе автономное государство не признавалось суверенным. В мировой теории и практике федерализма не было ни одной федерации, в которой суверенными субъектами были бы автономные государства. Характерно, что и теоретическая мысль социал-демократии в России всегда однозначно решала данный вопрос, в том числе в начале XX столетия, т.е. до революции и после нее: автономия не обладает суверенитетом; она связана, однако, с ограничением централизации со стороны того государства, в состав которого входит. Это важно отметить потому, что именно указанная теоретическая концепция строительства автономии в России была в ней воплощена в жизнь. Другое дело, что после 1978 г. (принятие автономными республиками в составе РСФСР новых конституций на базе Конституции СССР 1977 г.) уже не оставалось теоретических и практических аргументов в пользу непризнания автономной республики государством, но не суверенным. Однако противоречивость таких республик заключалась, с одной стороны, в том, что юридически они признавались государством, а с другой — их государственная власть, по существу, действовала в режиме административно-территориального управления, а не политического. Более того, автономные республики не являлись учредителями в Российской Федерации, они сами — «плод» производства Российской Федерации по ее собственной инициативе с целью формирования национальной государственности в рамках разрешения национального вопроса. Вместе с тем в ряде будущих автономных республик сохранялись до 1917 г. общинно-родовые или клановые органы управления, что привело к консервированию архаических общественных отношений.

В начале мы упомянули о тенденции различных отечественных научных школ абсолютизировать те или иные постулаты общей теории федерализма. К данным умозаключениям уместно, по нашему мнению, «приложить» анализ, данный некоторыми исследователями за рубежом. Так, германские ученые Хейдерозе Кильпер и Роланд Лотта в своем труде «Федерализм в Федеративной Республике Германии» обоснованно, на наш взгляд, подчеркивают, что федерализм есть историческая и вместе с тем в высшей степени индивидуальная организационная структура политических систем. Это значит, что истинного федерализма (универсального. — Прим. авт.) или федерализма как такового не существует, а имеются в различные времена при различных исторических обстоятельствах разные оформления, выражения федерализма. Таким образом, речь о федерализме идет как об историческом понятии, которое в различных ситуациях всегда с разными задачами и другими функциями всякий раз означает новое. На этом последнем тезисе остановимся более подробно.

Действительно, если с этих позиций проанализировать все имеющиеся на сегодня 25 федераций, то можно воочию убедиться, что среди них есть:

1. федерации с субъектами, обладающими ограниченным суверенитетом, в соответствии с тем, что они были суверенными государствами до создания федерации и явились ее учредителями (США, Мексика, латиноамериканские федерации, Швейцария, ФРГ и т.д.);

2. федерации, где субъекты обладают довольно высоким уровнем самостоятельности, автономии, но не обладают суверенитетом (Бельгия, Россия, Австрия, Канада и т.д.);

3. федерации симметричные (Швейцария, ФРГ, Аргентина, ОАЭ, Бразилия, Мексика, Австрия и т.д.);

4. федерации асимметричные (Индия, Россия, Малайзия, США и т.д.). Может иметь место и другая классификация федераций по их качественным характеристикам.

Все это и подтверждает тезис немецких ученых Хейдерозе Кильпер и Роланда Лотта о том, что истинного (универсального) федерализма не существует, так как имеет место плюрализм, т.е. политическое разнообразие. Поэтому, естественно, нельзя использовать понятие истинного федерализма в качестве мерила истинности или неистинности того или иного федерализма (федерации) за исключением действительно унитарного федерализма или квазифедерализма. А этот вывод как раз и означает, что могут быть субъекты федерации — государства и государственные образования, федерации симметричные и асимметричные и т.д. Кстати, схожую мысль, причем ранее немецких ученых, хотя и несколько в ином ракурсе (не о форме государственного устройства, а о форме правления), высказывал еще профессор В.Е. Чиркин[21]. «Чистых», традиционных форм, отмечает он, остается все меньше, а формы правления во вновь возникающих государствах, как правило, соединяют разные черты. В интересующем нас аспекте В.Е. Чиркин приводит примеры своеобразных федеративных выборных монархий — Малайзии и ОАЭ. Хотя это и монархии, но в каждом из этих государств глава государства переизбирается (как президент) раз в 5 лет, т.е. глава государства не пожизненный. Это сближает главу государства — монарха с президентом, а монархическую форму правления с республиканской. Все это, в плане идеи нашей статьи, еще раз подчеркивает, что федерализм есть историческая и вместе с тем в высшей степени индивидуальная организационная структура политических систем.

Данное умозаключение показывает несостоятельность тех отечественных федералистов, которые требуют (исходя из несуществующего понятия о подлинном федерализме), чтобы асимметричные члены союза стали обязательно симметричными, все государственно-подобные образования были возведены в ранг государства, все государства в составе России обладали суверенитетом и т.д.

Некоторые отечественные школы федерализма категорически настаивают на поголовной губернизации России, другие — на республиканизации страны. Поэтому напрашивается однозначный вывод: не теорию федерализма приспосабливать к ситуационным потребностям отдельно взятой страны, а совершенствовать государственную власть в ней, опираясь на подлинно демократическую современную теорию федерализма в ее историко-плюралистическом понимании.