Просвещенный абсолютизм

Оформившаяся к концу первой четверти XVIII в. коллегиальная система управления, которая подразумевала рассмотрение и решение дел общим собранием ее членов (присутствием), к 60-м гг. переживала известный кризис. Коллегии обросли множеством структурных частей - экспедиции, департаменты, конторы, канцелярии превратились в учреждения, замедлявшие деятельность государственного аппарата, особенно, в условиях, когда в управлении страной усиливалось единоначалие, складывался министерский тип руководства, повышалась роль отдельного чиновника.

Организация системы государственного управления в условиях абсолютизма имела отличительную особенность, связанную с формой осуществления государственной деятельности в эпоху «просвещенного абсолютизма». Императорская власть, вытесняя традиционные институты управления сословно-представительной монархии учреждениями, непосредственно подчиненными императору, создавала, вместе с тем, своего рода «дублирующую систему» фаворитов.

Своеобразным высшим государственным временно действовавшим органом была Комиссия для составления нового Уложения 1767-1768 гг. В отличие от предшествовавших, екатерининская Комиссия по составлению нового Уложения была созвана как сословно-представительное учреждение. Она должна была состоять из выборных депутатов, которые к тому же привезли с собой наказы своих избирателей. Уже вскоре после начала заседания Уложенной комиссии выяснилось, что ее депутаты плохо подготовлены к законодательной деятельности. Сказывался низкий уровень образования большинства из них, отсутствие политической культуры, парламентского опыта, юридических знаний. Но главное, депутаты в своей массе оказались весьма консервативны. Их волновали прежде всего узкосословные и групповые интересы.

Уже в 1775 г. одним из наиболее значительных законодательных актов, изменившим организацию управления страной и систему госаппарата, стали «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Структура местного самоуправления выглядела теперь следующим образом. Главным административным (и полицейским) органом в губернии стало губернское правление. В результате реформы 1775 г. была создана четко оформленная система сословных судов: уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии - для дворян, городовой суд и губернский магистрат - для горожан, нижняя и верхняя расправы - для государственных крестьян. Такая система судебных органов укрепила сословную структуру общества.

Одной из специфических особенностей формирования российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер: значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно «Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дворянство.

Несомненно, венцом «золотого века» российского служилого дворянства, кульминацией законодательного закрепления его привилегированного положения стала «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» (так называемая Жалованная грамота), изданная императрицей в апреле 1785 г. Специальной статьей дворянам разрешалось «иметь фабрики и заводы по деревням». Грамота устанавливала также политические права дворянства на выражение сословных интересов через местное самоуправление. В губерниях создавались дворянские собрания, получавшие возможность иметь дом в городе для заседаний, собственный бюджет, печать и архив.

Одновременно с жалованной грамотой дворянству была дана «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г., по которой все население города подразделялось на 6 разрядов - сословных групп: «настоящих городовых обывателей» - владельцев домов и земель в черте города; купцов всех гильдий; цеховых ремесленников; «иногородних и иностранных гостей» — русских и иностранных купцов и специалистов, которые были приписаны к городу для торговли и промышленной деятельности, но не проживали в нем; представителей интеллигенции, выборных должностных лиц, некоторых категорий буржуазии (банкиры, оптовые торговцы); посадских. Сословные группы отличались друг от друга различными привилегиями и обязанностями.

Эта грамота стала «краеугольным камнем» русского городского законодательства и дала новый мощный толчок развитию городского «самоуправления». Она впервые признала за городскими выборными органами право на самостоятельную сферу деятельности. Новым был и провозглашенный законодателями принцип всесословности городского самоуправления. «Градское общество» получило право юридического лица; оно могло заводить собственность, иметь доходы с имуществ, собирать с городского населения специальные сборы и т.д.

Первичным органом сословного самоуправления в городе было городское собрание, состоявшее из всех городских жителей. Оно избирало городского голову, должность которого появилась еще в ходе создания Уложенной комиссии 1767 г., а также бурмистров и ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей от городового сословия в общие и сословные учреждения. Уже первые московские выборы 1785 г. показали, что русское общество не было готово принять идею всесословности, заимствованную Екатериной II из европейского законодательства. Дворяне сторонились «торгового мужичья» и в выборах не участвовали, а чиновники, не имевшие права без веских причин отказаться от выборной службы, с большой неохотой занимали городские должности. Екатерининская Дума по своему составу оставалась таким же купеческо-ремесленным учреждением, каким были учрежденный при Петре I Магистрат. По этой причине до реформы 1862 г. трудно провести грань, отделявшую сферу деятельности городского самоуправления от купеческого: одни и те же избиратели, одни и те же лидеры собраний и одно и то же ноле деятельности.

Городское собрание избирало распорядительный орган сословного самоуправления - общую городскую думу, состоявшую из городского головы и гласных от всех шести групп населения города. Собираясь раз в три года, общая городская дума избирала исполнительный орган - шестигласную думу, в которой каждая группа населения имела по 1 гласному, а председателем этого учреждения был городской голова.

В ведении сословных органов находились вопросы городского хозяйства и все то, что было связано с городскими «пользами и нуждами», т.е. вопросы городского благоустройства, продовольственное дело, развитие торговли и промыслов и т.п. Вне компетенции городского «самоуправления» остались полиция, суд, сбор податей.

В сравнении с «золотым веком» последние годы XVIII в., годы правления Павла 1, кажутся временем регресса и разрушения достигнутых в предыдущее царствование успехов в управлении государством. При Павле I Сенат окончательно утратил свое значение. Еще решительнее разломал Павел всю систему местного управления, учрежденную в 1775 г.: были ликвидированы должности наместников, закрыты приказы общественного призрения, управы благочиния; городское сословное управление было слито с органами полиции, городские думы ликвидированы, и, наконец, было изменено само административно-территориальное деление страны и принципы управления окраинами империи.

Судебная система, созданная Екатериной II, также подверглась реформе. В конце 1796 г. были упразднены надворные, а также все губернские сословные суды, губернские магистраты, верхние расправы, а из уездных - нижние расправы. Из сословного дворянского уездный суд превратился в общесословный суд для населения уезда, кроме горожан.