Административная юстиция: практика зарубежных государств и формирование в России

Под административной юстицией принято понимать рассмотрение и разрешение в судебном порядке споров граждан и юридических лиц с субъектами публичной власти (административными органами) по вопросам их властной деятельности. Можно сказать иначе: административная юстиция – это рассмотрение судами жалоб граждан и юридических лиц на властные деяния субъектов публичной власти.

Возможны и иные определения. Но подавляющее большинство ученых называет следующие признаки административной юстиции:

1) это – правосудие, т.е. деятельность судов в процессуальной форме;

2) она состоит в рассмотрении и разрешении споров между гражданами, юридическими лицами и субъектами административной власти;

3) это споры по поводу законности и обоснованности властных действий (бездействия)[3].

Различаются четыре варианта организации административной юстиции: «административный», общесудебный, «квазисудебный» и административно-судебный[4].

Первый вариант предполагает, что органы административной юстиции входят в систему органов исполнительной власти и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции. Наиболее последовательно он реализован во Франции.

«Квазисудебный» (англо-американский) вариант организации административной юстиции предполагает создание системы подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему. При этом административные споры могут рассматриваться не только административными трибуналами, но и судами общей юрисдикции.

Административно-судебный («германский») вариант характеризуется созданием специализированных судов для рассмотрения споров по административным делам; при этом административные суды («суды административной юстиции») входят в единую судебную систему и независимы от административных органов и от иных судов в осуществлении функции правосудия.

При общесудебном варианте рассмотрение жалоб по административным спорам осуществляется судами общей юрисдикции в рамках гражданского процесса (применяется в настоящее время в России). Бахрах Д.Н. считает, что надо разделять понятия «административная юстиция» и «административное судопроизводство»[5]. По его мнению, в России в основном административная юстиция осуществлялась и осуществляется сейчас по нормам гражданско-процессуального права. В судах общей юрисдикции эта деятельность регламентируется подразделом 3 «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» раздела 2 ГПК РФ (статьи 245-261). В этих случаях административная юстиция осуществляется в гражданско-процессуальной форме, является гражданским судопроизводством. Административное судопроизводство осуществляется в порядке, регламентируемом нормами административного права.

Как уже было указано выше, в ряде стран административная юстиция осуществляется в порядке гражданского, а в иных – в порядке административного судопроизводства. Основное отличие между административной юстицией и административным судопроизводством состоит в том, что первая может быть и гражданским (арбитражным), и административным судопроизводством.

Второе отличие административной юстиции от административного судопроизводства состоит в том, что последнее включает и споры между субъектами публичной власти, например между прокуратурой и областной думой, правительством области и главой муниципального образования, двумя органами исполнительной власти. Такие споры не могут быть отнесены к административной юстиции.

Третье отличие: в рамках административного судопроизводства мировые судьи, судьи районных судов рассматривают в порядке, установленном КоАП РФ, дела об административных правонарушениях.

Четвертое отличие: рассмотрение конституционными и уставными судами жалоб граждан на незаконность ограничивающих их права нормативных актов – тоже разновидность административной юстиции. Но это – конституционное, а не административное судопроизводство.

Хазанов С.Д. считает, что категория «административное дело» является одним из основных элементов регулирования компетенции судов административной юстиции, к которым могут быть отнесены федеральные суды общей юрисдикции, мировые судьи и арбитражные суды[6]. Решая вопрос о составе споров, которые должны образовывать административные дела, следует использовать несколько идентификационных признаков:

Во-первых, характер правоотношений, возникших между сторонами, свойства защищаемых и оспариваемых интересов.

Во-вторых, характер реализуемых органом публичной власти полномочий (очевидно, это не должны быть уголовно-процессуальные полномочия или полномочия, спор о применении которых должен разрешаться в иной процессуальной форме, например, конституционного судопроизводства).

В-третьих, форма реализации полномочий (правотворчество, индивидуальный акт, простое исполнительное действие, договор).

В-четвертых, круг участников спора и занимаемые ими правовые позиции, включая цели, задачи и функции, которые они реализуют в спорном правоотношении.

По мнению Хазанова, на сегодняшний день, когда один и тот же судья рассматривает и гражданско-правовые споры, и споры, вытекающее из административных правоотношений, и может использовать в зависимости от особенностей дела либо особую процессуальную форму, либо исковое производство, разграничение гражданских и административных дел не имеет практического смысла.

В 2000 году на рассмотрение Государственной Думы был внесен проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который был принят в первом чтении.