Прокурорский надзор в управлении

Надзор за исполнением законов является наиболее эффективной формой контроля со стороны государства в очень важной для него сфере - обеспечения законности. Основывающаяся на верховенстве закона, его точном и неукоснительном соблюдении - защита интересов личности, общества, государства составляет главную и основную цель органов прокуратуры. Прокуратура является единственным государственным органом, для которого надзор за исполнением законов составляет смысл, сущность и основу деятельности. Другого такого органа нет, а, следовательно, нет такой структуры, которая могла бы взять на себя бремя надзорных забот прокуратуры.

В соответствии со ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов[6]. Этот вид надзора является одним из основных направлений в деятельности органов прокуратуры и именуется общим надзором.

Наименование этой отрасли - « надзор в сфере исполнительной власти» - является традиционным, оно присвоено ему еще в период образования органов советской прокуратуры (1922 г.). Оно как бы отграничивает эту отрасль от иных отраслей прокурорского надзора - за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, в уголовном и гражданском судопроизводстве, в стадии исполнения приговоров, определений и постановлений судов.

Сущность и назначение надзора за исполнением законов главным образом составляет надзор органов прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов в сфере исполнительной власти. В этой сфере чаще всего допускается местничество, противодействие органам прокуратуры в устранении нарушений законов, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению этих нарушений. Именно в этой области государственного управления должно быть обеспечено действительно точное и действительно единообразное как понимание, так и применение законов. Предписания законодателя должны твердо проводиться в жизнь, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям.

Осуществляя надзор за исполнением законов в сфере исполнительной власти, органы прокуратуры тем самым способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством, по всемерному удовлетворению потребностей граждан, повышению их материального благосостояния, обеспечению их прав и законных интересов. Иначе говоря, «прокуроры, осуществляя свои полномочия в сфере общего надзора, решают вместе с другими органами и организациями вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства»[7].

В число объектов прокурорского надзора в сфере исполнительной власти входят федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Законодательством в перечень объектов общего надзора не включены акты Правительства РФ и правительств республик в составе Российской Федерации, а также Указы Президента РФ.

В предмет прокурорского надзора в сфере исполнительной власти следует включать:

1)Законность и обоснованность правовых актов, издаваемых указанными выше органами государственного управления, а также должностными лицами этих органов. К числу правовых актов, которые могут быть опротестованы прокурором относятся: приказы, инструкции, решения, распоряжения и иные акты. Они могут носить общий и индивидуальный характер. В основе установленного требования о необходимости соответствия законам издаваемых названными органами правовых актов лежит закрепленный в Конституции РФ принцип верховенства закона. Правовые акты указанных органов и их должностных лиц носят подзаконный характер. Они издаются в целях реализации законов и в своей основе имеют закрепленные в законе положения. Любое отклонение от текста закона может привести к искажению его смысла, наступлению отрицательных, во многом непредсказуемых последствий. Поэтому государство всецело заинтересовано в том, чтобы подзаконные акты издавались в точном соответствии с требованиями, заложенными в законе.

2)В предмет надзора в сфере исполнительной власти также включены соблюдение Конституции РФ и точное и единообразное исполнение законов должностными лицами. По мнению профессора В.И.Баскова «здесь речь идёт прежде всего об охране трудовых, имущественных и иных прав и законных интересов граждан, соблюдении должностными лицами требований закона о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»[8].

3) Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина перечисленными выше органами и их должностными лицами является важнейшим направлением прокурорского надзора в сфере исполнительной власти. Согласно действующему законодательству, надзор за соблюдением прав и свобод граждан - одно из основных направлений деятельности прокуратуры ( ст.1 и гл.2 ФЗ «О прокуратуре РФ»). Это наглядно подтверждает существенное усиление в современных условиях её правозащитной роли. То обстоятельство, что предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека, основано на признании их верховенства в правовой системе Российской Федерации.

Соблюдение прав и свобод человека играет основополагающую роль в обеспечении правовой защищенности личности, защите ее от произвола и беззакония. Оно проявляется в точном выполнении предписываемых законом правил, определяющих правовой статус личности в государстве.

Федеральный Закон «О прокуратуре РФ» с достаточной полнотой определил компетенцию органов прокуратуры при осуществлении надзора в сфере исполнительной власти. В своей деятельности они должны строго руководствоваться положениями Закона и не подменять другие государственные органы. Такая подмена опасна тем, что, во-первых, снижает эффективность усилий прокуратуры по решению своих прямых задач и, во-вторых, влечет вмешательство в деятельность этих органов, затрудняя выполнение ими своих непосредственных функций. В конечном счете оказываются необеспеченными в должном объеме и та работа, которая возложена на прокуратуру и те участки работы, которые поручены другим государственным органам, поскольку происходит их фактическое устранение от выполнения возложенных на них обязанностей[9].

Федеральный закон «О прокуратуре РФ» (ст.21) специально подчеркивает, что проверки исполнения законов проводятся прокурорами лишь на основании поступивших к ним сообщений о нарушениях законов. Прокуроры используют свои полномочия, когда они располагают сведениями о нарушениях законности, требующих их реагирования.