Реформирование социальной защиты населения в начале переходного периода.

Кардинальные изменения в структуре доходов, их сильная дифференциация выявили неадекватность сложившейся социальной системы различия в доходах. Это потребовало пересмотра практики использования такого социального инструмента, как поддержка доходов, и усиления целевой направленности в использовании социальных средств.

Целевое использование неадекватно социальной помощи. Например, до сих пор семейные пособия устанавливались в фиксированной сумме, независимо от уровня доходов их получателей. Целевое использование учитывает количество детей и низкие душевые доходы. Целевое использование - т.е. распространяемое только на часть социальных расходов. Например, вместо нынешней универсальной системы социального страхования временной нетрудоспособности (бюллетени) ее финансирование передается работодателям, а соответствующие выплаты предлагается рассматривать как часть дохода незарплатного типа.

Целевое использование применительно к пенсионной системе означает отказ от универсальной системы и переход к базовой государственной пенсии, а сверх ее - добровольное пенсионное страхование граждан. Целевое использование означает также ликвидацию всех нецелевых видов помощи, например, дотаций к ценам и т.п. Таким образом, усиление целевой направленности в использовании ограниченных денежных и натуральных социальных средств становится в Венгрии генеральным направлением реформирования системы. Акцент переносится на преимущественную помощь низкодоходным лицам и семьям.

В связи с этим актуализировалась проблема определения черты бедности и выбора экономической категории, определяющей минимальную социальную гарантию.

Основные направления структурных реформ в социальной сфере

Общие подходы

Реформирование пенсионной системы, здравоохранения, образования проводится в рамках бюджетной реформы. Еще не сформировалась единая концепция, поэтому можно отметить лишь основные подходы, особенность которых заключается в совместном реформировании двух блоков - социального обеспечения и местного самоуправления. Такая связка объясняется тем, что, во-первых, венгерская социальная система децентрализована на уровень местного самоуправления, во-вторых, по объему расходов в консолидированном бюджете оба этих блока примерно равны и одинаково значимы.

Сложился консенсус относительно отхода от нынешней практики финансирования образования и здравоохранения. Большинство экспертов склоняются к введению социальных нормативов, исходя из количества жителей на территории самоуправления, числа учеников, приходящихся на одного учителя, больных на одного врача, затрат на зарплату и т.п., что, по их мнению, сделает невозможным отраслевое лоббирование и в конечном счете послужит рационализации и оптимизации социальных расходов.

Однако эксперты Минфина не разделяют такого подхода. По их мнению, введение одинаковой нормативной суммы социальных расходов на каждого жителя, ученика, больного, помноженной на множество так называемых приоритетных задач и на 3 200 самоуправлений было бы неподъемным с точки зрения финансирования, и ликвидировало бы нынешнюю одинаковую сумму бюджетной дотации каждому самоуправлению в размере 2 млрд.фор. Финансисты предлагают: сократить число дотируемых социальных задач с 27 до 13, а число основных нормативов социальной поддержки школьного образования сократить с 5 до 2.

Не достигнуто консенсуса по важным вопросам: что должно лежать в обосновании социальных субсидий - нуждаемость или субъектное право; должны ли органы местного самоуправления руководствоваться исключительно законами Госсобрания, самостоятельными решениями в рамках закона или собственными решениями с бюджетной гарантией.

Преобразование пенсионной системы

В предлагаемом варианте новой пенсионной системы остается доминирующим обязательное пенсионное страхование, «трудовая» по характеру пенсия по старости. Вместе с тем она теснее связывается с пенсионными возрастом, трудовым стажем и личным доходом. Для увязки всех этих элементов имеется опробированная мировым опытом методология.

Сформировались контуры так называемой трехуровневой пенсионной системы. Первый уровень - базовая пенсия, определяемая на основе субъектного права, финансируемая за счет уплачиваемого каждым работником налога в размере «какой-то небольшой доли» прожиточного минимума, второй уровень - обязательный пенсионный страховой тариф. Эти два уровня обеспечивали бы примерно 60% нынешнего пенсионного обеспечения. Остающуюся часть дополнит третий уровень - добровольный пенсионный страховой взнос. Комитет бюджетной реформы поставил задачу поэтапного формирования единой пенсионной системы с нормативным возрастом в 65 лет. Приближение к ней должно начаться с 1997 г. постепенным увеличением пенсионного возраста. В отличие от Комитета Минфин предлагает повысить пенсионный возраст до 62 лет уже с 1 июля 1996 г., но сделать это «гибко», предоставляя возможность выбора и даже «возврата» к нынешнему пенсионному возрасту. По мнению Минфина, постепенный уход государства из двух традиционных для него сфер социального обеспечения - пенсионного и здравоохранения - в конечном счете должен сопровождаться снижением страховых тарифов.

Варианты реформирования здравоохранения.

За прошедшее десятилетие кардинально изменилась система финансирования здравоохранения. Обязательное медицинское страхование было выведено из госбюджета, что способствовало автономии здравоохранения. Государственные лечебные учреждения перешли на уровень местного самоуправления, получила легальную нишу частная врачебная практика. Решающая часть оплаты семейного врача зависит теперь от результативности лечения.

Несмотря на заметные изменения в целом сохранилась централизация в управлении медучреждениями, не учитывающая должным образом потребности и финансовые возможности пациентов. Именно эти обстоятельства тормозят повышение эффективности системы здравоохранения.

До формирования единой концепции в рамках правительственного стабилизационного пакета проводится рационализация больничного хозяйства. Существенно сокращается число больничных коек со 100 тысяч до 50-70 тысяч. С 1996 г. определение числа больничных коек и численности врачей передается т.н. региональным страховым кассам. Финансирование здравоохранения перестает быть традиционно централизованным, осуществляется с учетом местных потребностей и централизованно определяемых нормативов. Легализируется элитное больничное обслуживание, полностью оплачиваемое пациентом, вводится дополнительная оплата ряда больничных услуг для пациентов, обслуживаемых в рамках обязательного медицинского страхования. Подготовка концепции реформирования здравоохранения находится на стадии альтернативных вариантов. Первый вариант: общественный сектор сох равняется доминирующим как в финансировании, так и в предоставлении медицинских услуг, но наряду с ним формируется сеть добровольного медицинского страхования, которая играет дополнительную роль.

Второй вариант: государственный сектор и обязательное медицинское страхование остаются ведущими в финансировании здравоохранения, а частный сектор развивается параллельно. Действующие частные клиники указывают на перспективность этого варианта. Оставаясь частными, они могут обращаться за финансовой помощью из фонда социального страхования на оказание социально значимых видов медицинских услуг.

Третий вариант: ликвидируется единый фонд медицинского страхования и вместо него вводятся страховые кассы, действующие на принципах: а) территориального обязательного медицинского страхования; б) профессионального, отраслевого, корпоративного.

Четвертый вариант: лица с доходами выше среднего исключаются из сферы обязательного медицинского страхования и лечатся только в частном секторе. Обязательное медицинское страхование распространяется только на ограниченный круг медицинских услуг. Частный сектор становится ведущим в оказании медицинских услуг. Последствие этого варианта очевидно - легализовалось бы серьезное социальное неравенство в медицинском обслуживании.

Польша