Обеспечение и охрана законности и правопорядка

Различие между "обеспечением" и "охраной (защитой)" состоит в том, что обеспечение законности, правопорядка связано с гарантированием положительной реализации законов (юридических норм), с их упрочением, профилактикой возможных правонарушений, а охрана (защита) законности, правопорядка - с нарушениями последних, с восстановлением законности, правопорядка.

Обеспечение законности, правопорядка. Система обеспечения законности, правопорядка представляет собой структуру мер, направленных на гарантирование (создание условий) положительной реализации законов (юридических норм) как должностными лицами, так и гражданами, на упрочение законности, правопорядка и, наконец, на профилактику нарушений законности, правопорядка, т.е. состоит из трех блоков: а) гарантирование законности, правопорядка, б) упрочение законности, правопорядка, в) профилактика нарушений законности, правопорядка. Такое деление обусловлено характером системы влияющих на функционирование должностного лица и поведение граждан условий и факторов социальной среды, которые могут быть как положительными (гарантии), так и отрицательными (причем самого разного свойства и содержания - материально-производственные, экономические, политические, духовные, правовые и др.).

Гарантирование и упрочение законности, правопорядка предполагает формирование, создание и совершенствование, развитие гарантий законности, правопорядка в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, объединений граждан, их должностных лиц. Под гарантиями законности, правопорядка понимаются положительно действующие условия, факторы и средства как внутри той или иной госструктуры, так и вне ее.

Следует различать общие (экономические, политические и духовно-культурные) и специальные (правовые, психологические и управленческие) гарантии. Правовые гарантии как вид специальных гарантий включают: а) меры по совершенствованию законодательства; б) меры выявления правонарушений законности; в) меры защиты; г) меры ответственности; д) меры надзора и контроля за состоянием законности, правопорядка; е) меры профилактики нарушений законности, правопорядка.

Надзор и контроль за состоянием законности, правопорядка включают: контроль в системе органов государственной власти, в том числе внутриведомственный контроль; конституционный и другие виды судебного контроля; прокурорский надзор; общественный контроль.

Профилактика нарушений законности, правопорядка означает выявление причин и условий правонарушений, устранение указанных причин и условий, ликвидацию всех тех негативных факторов, явлений и процессов, которые ведут к правонарушениям. В числе такого рода факторов - экономическая и политическая нестабильность, низкая правовая культура населения, должностных лиц, деформация профессионального правосознания, установка должностных лиц на приоритет целесообразности перед законностью и т.д.

Система охраны (защиты) законности, правопорядка включает выявление несоответствий праву (правовым принципам, международным стандартам) законов и подзаконных нормативных актов, правонарушений в законо (нормо) творчестве и в правоприменении, их немедленное пресечение, приведение в действие средств защиты и восстановления права, законности и правопорядка, привлечение к юридической ответственности виновных правонарушителей.

Нарушения законности, правопорядка. Не всякое нарушение закона, а тем более подзаконного нормативного акта, можно квалифицировать как нарушение законности. Свидетельством этого служит ряд положений действующего российского законодательства. Например, не влекут отмену приговора суда несущественные нарушения норм уголовно-процессуального законодательства[5]. В Гражданском процессуальном кодексе предусмотрены ситуации, когда нарушение норм процессуального и материального права не является основанием к отмене решения[6].

Законность не исключает возможности судебных ошибок, равно как и ошибок в других видах правоприменительной деятельности. Однако в научной литературе вопрос о природе допускаемых правоприменительной практикой ошибок, как правило, не рассматривался и широко не обсуждался (проблема судебных и иных ошибок в правоприменении обычно ставится лишь на страницах периодической печати). В теории права этот вопрос решался так: ошибки недопустимы, и всякая ошибка есть нарушение законности. Тем самым создавалась иллюзия безошибочности "социалистического" судопроизводства[7].

Нарушением законности следует признавать не просто нарушение закона, которое может быть ошибкой в правоприменении, а тенденцию, линию в противозаконном поведении должностного лица. Поэтому, к примеру, определение меры административного взыскания без учета личности правонарушителя (вынесение штрафа в максимальном размере) в конкретном случае не будет составлять нарушение законности, но аналогичные факты, взятые в единстве, могут вскрыть определенную тенденцию, линию поведения должностного лица при определении меры административного взыскания без учета личности правонарушителя. Именно эта закономерность противозаконного поведения должностного лица и явится нарушением с его стороны законности.

Нарушение законности всегда означает причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан и других лиц, общественным и государственным интересам.

Нарушениями закона и одновременно нарушениями законности сотрудниками государственных, в том числе правоохранительных органов, органов местного самоуправления являются: нарушения норм Конституции и других законов (наиболее распространенным видом здесь выступают нарушения конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и других лиц, незаконное предоставление гражданам и другим лицам льгот и преимуществ, незаконное освобождение граждан и других лиц от несения обязанностей); преступления должностных лиц, совершенные при исполнении служебных обязанностей (получение взятки, злоупотребление должностным положением и др.) [8].

В то же время отдельные нарушения закона должностными лицами, как представляется, не следует признавать нарушениями законности, а именно: несущественные нарушения норм закона, например, процедурного характера; преступления и другие правонарушения, совершенные должностными лицами вне связи с исполнением ими своих служебных обязанностей, т.е. когда они выступают в качестве граждан. Такого рода преступления, к примеру, в практике органов внутренних дел и других правоохранительных органов квалифицируются как чрезвычайные происшествия[9].

Также не являются нарушениями законности: нарушения должностными лицами норм, содержащихся в ведомственных актах; нарушения служебной дисциплины, т.е. нарушения правил несения службы и невыполнение приказов начальников; отдельные случаи проявления грубости, нетактичности, невнимания должностных лиц к людям и т.д., т.е. нарушения норм морали, этики должностного поведения и т.п.

Однако если подобные явления - грубость, чванство, равнодушие к судьбе человека и т.п. - становятся нормой поведения сотрудника государственного органа либо органа местного самоуправления, то в Российской Федерации это уже является нарушением конституционных обязанностей со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, объединения граждан, их должностных лиц, относится к человеку, его жизни и здоровью, личной неприкосновенности и безопасности, другим правам и свободам, чести и достоинству как к высшей ценности. Согласно действующей Конституции Российской Федерации, "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (ст.2) [10].

Правонарушения органов, объединений граждан, их должностных лиц, не являющиеся одновременно нарушениями законности, посягают на правопорядок, являются нарушениями правопорядка. Они также недопустимы, как и более тяжкие правонарушения - нарушения законности.

С управленческих позиций организация системы обеспечения и защиты законности, правопорядкам означает, во-первых, определение состояния законности, правопорядка в той или иной структуре государственного аппарата, звене местного самоуправления, во-вторых, выработку мер, направленных на профилактику правонарушений, защиту законности, правопорядка и их упрочение. Речь идет о планировании, координации, об осуществлении принятых решений и контроле за их выполнением.

Большое теоретическое и практическое значение имеет выработка единых критериев оценки состояния законности, правопорядка, а также системы показателей для ее определения применительно к деятельности государственного аппарата и его отдельных органов, подразделений и служб, звеньев местного самоуправления. Следует знать и уметь пользоваться разнообразными источниками информации о правонарушениях, выявлять их, если они не были учтены официально, к примеру, в статистической отчетности. Для анализа динамики и структуры правонарушений важно выработать методику обнаружения, выявления в ходе инспектирования, контрольных и иных проверок такого рода нарушений со стороны руководителей подразделений.

Организация системы обеспечения законности в деятельности государственных органов включает также: анализ допущенных нарушений законности, причин и условий их совершения, разработку мер по профилактике таких нарушений; совершенствование мер защиты законности в деятельности государственных органов; разработку мер по укреплению законности: совершенствование служебной подготовки, управленческой деятельности; включение в перспективные и годовые планы комплексных мер по обеспечению законности в служебной деятельности; формирование практических навыков и умений обеспечения законности в процессе как обучения, так и выполнения служебных обязанностей. Нужно отметить, что отраслевая система управления в целом, как и составляющие ее органы и подразделения, не всегда заинтересованы в раскрытии объективной картины состояния законности, тем более - в выявлении ее нарушений, т.е. в самоизобличении. Поэтому очень важное значение в защите и упрочении законности имеет внешний по отношению к отраслевой системе надзор и контроль, осуществляемый органами государственной власти, прокуратуры, суда и др. В то же время объективная необходимость упрочения отраслевой системы требует, чтобы с нарушениями законности внутри нее велась борьба собственными силами и средствами.

Система обеспечения и охраны (защиты) правопорядка в целом наряду с системой обеспечения и охраны (защиты) законности должна быть дополнительно сориентирована на граждан и других физических лиц.