Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации

Ст. 3 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ и ст. 125 Конституции РФ закрепляют полномочия Конституционного суда.

Сам Конституционный Суд РФ дал толкование по содержанию ст. 125 Конституции РФ, а соответственно определил и свои полномочия.

Правом обращения в Конституционный Суд обладают Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Конституционный Суд в Постановлении от 18 июля 2003 г. №8‑П, на основе истолкования конституционно-правового смысла положений ФЗ о прокуратуре во взаимосвязи с нормами ряда других законов пришел к выводу, что федеральное законодательство не исключает и для Генерального прокурора возможность обращаться с запросом в Конституционный Суд о проверке конституционности конституций и уставов субъектов Федерации. Сам Конституционный Суд не вправе рассматривать дела по собственной инициативе.

К актам федерального уровня, конституционность которых правомочен проверять Конституционный Суд, относит федеральные конституционные, и обычные федеральные законы. На это обращалось внимание в Постановлении Конституционного Суда от 29 июня 2004 г. №13-П.

Реакцией на дискуссию по вопросу о правомерности проверки Конституционным Судом конституционности федеральных конституционных законов, возникшую на другом заседании Конституционного Суда, было указание в его Постановлении от 21 марта 2007 г. №3‑П на то, что положения ст. 125 Конституции во взаимосвязи с ее ст. 4, 15 и 120 предполагают: объектом проверки Конституционного Суда как специализированного органа судебного конституционного контроля, обеспечивающего верховенство Конституции, ее высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации, являются, в частности, все законы, принимаемые Федеральным Собранием – парламентом Российской Федерации. [5]

К юрисдикции Конституционного Суда следует отнести и проверку конституционности другой категории законов – о конституционных поправках, но до их передачи, согласно ст. 136 Конституции, на одобрение органам законодательной власти субъектов Федерации. Это обусловлено установлениями ст. 16 Конституции, согласно которым никакие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя, закрепленным в гл. 1, и требованием ст. 135 о том, что положения гл. 1, 2 и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

Конституционный Суд правомочен по запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации разрешать также дела о конституционности любых нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства независимо от их формы и наименования. Иные акты этих органов, норм права не устанавливающие, Конституционный Суд проверять не правомочен. Поэтому он вынужден отказывать в принятии к рассмотрению запросов, касающихся ненормативных актов.

Компетенция Конституционного Суда не распространяется на проверку конституционности конституционных положений, и они не могут быть признаны им недействующими. Такая правовая позиция неоднократно выражалась в определениях Суда об отказе в принятии к рассмотрению запросов, в которых, по существу, ставился вопрос о такой проверке.

Еще один важный критерий соответствия требованиям допустимости запросов, сформулированный Конституционным Судом и относящийся ко всем иным видам обращений, состоит в том, что запрос не должен противоречить предназначению и принципам деятельности Конституционного Суда, приводить к рассмотрению дела, в котором преобладают аспекты политической целесообразности и которое превращает Суд в участника в большей мере политического, нежели конституционно-правового процесса.

Таким образом, Конституционный Суд решает исключительно вопросы права.

К юрисдикции Конституционного Суда следует отнести перечень актов субъектов Федерации, подлежащих проверке. Это, прежде всего, конституции республик и уставы других субъектов Федерации. Относительно законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, также включенных в сферу юрисдикции Конституционного Суда, установлены определенные ограничения. Суд вправе проверять только те из них, которые изданы по вопросам, относящимся к ведению федеральных органов государственной власти и совместному ведению с органами государственной власти субъектов Федерации, но не к исключительному ведению последних.

Под понятием «нормативный акт субъекта Федерации» подразумевается, нормативный акт, принимаемый органом законодательной или исполнительной власти субъекта Федерации, т.е. законодательными собраниями, думами, хуралами и т.п.; президентами республик, правительствами, администрацией субъектов Федерации. Иные нормативные акты, например акты республиканского министерства, органа местного самоуправления, как и ненормативные, не относятся к сфере юрисдикции Конституционного Суда. Они могут быть обжалованы в общие или арбитражные суды, орган конституционного контроля субъекта Федерации в соответствии с их компетенцией.

К юрисдикции Конституционного Суда следует отнести договоры, конституционность которых правомочен проверять Конституционный Суд. При этом имеются в виду государственно-правовые, внутрифедеральные договоры, заключаемые между органами законодательной (или исполнительной) власти Федерации и ее субъектов или двух и более субъектов Федерации. Это договоры в сфере конституционно-правовых отношений, в публично-правовой сфере, например о разграничении предметов ведения и полномочий. В то же время под юрисдикцию Конституционного Суда не подпадают договоры имущественно-правового характера, в сфере экономической деятельности.[6]

К юрисдикции Конституционного Суда следует отнести полномочие осуществлять предварительный конституционный контроль. Он связан с разрешением дел о конституционности не вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров.

Все такие договоры с иностранными государствами (государством) или международной организацией независимо от того, заключаются ли они от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), или Правительства (межправительственные договоры), или федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера), и независимо от вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол и т.д.) подпадают под юрисдикцию Конституционного Суда.

Статья 89 ФКЗ о Конституционном Суде в связи с этим уточняет: предметом оспаривания могут быть те международные договоры РФ, которые, согласно Конституции и федеральному закону, подлежат ратификации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти. Категории международных договоров, подлежащих ратификации или утверждению, определены в ст. 15 и 20 ФЗ от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации». Но независимо от их законодательного перечня любой международный договор, представленный на ратификацию, утверждение или применение предусмотренного законодательством иного способа выражения согласия Российской Федерации на его обязательность, может быть оспорен в Конституционном Суде. Это относится как к международному договору в целом, так и, исходя из ст. 91 ФКЗ о Конституционном Суде, к отдельным положениям договора.

Особая важность данного полномочия обусловлена тем, что Конституция в ч. 4 ст. 15 впервые признала общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России составной частью российской правовой системы, а также примат названных договоров (ратифицированных и вступивших в силу для Российской Федерации) над законами страны при их применении.

Конституция РФ возлагает на Конституционный Суд полномочие разрешать споры о компетенции. Такие споры могут быть связаны с вторжением одного органа в компетенцию другого, присвоением чужих полномочий посредством издания акта (нормативного или правоприменительного) или совершения действия правового характера; с уклонением органа от осуществления собственной компетенции или игнорированием компетенции другого органа при решении вопроса совместного ведения.

Рассматриваемое полномочие распространяется прежде всего на споры о компетенции между федеральными органами государственной власти. К этим органам, исходя из ст. 11 Конституции, относятся Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство, федеральные суды. На федеральном уровне действуют и другие государственные структуры: федеральные органы исполнительной власти (министерства, федеральные службы и агентства), Счетная палата, Центральный банк.

Однако, как следует из п. 1 ч. 1 ст. 93 ФКЗ о Конституционном Суде, оспариваемая компетенция должна быть определена Конституцией. Компетенция указанных иных федеральных государственных структур Конституцией прямо не устанавливается. Поэтому споры о компетенции с их участием Конституционный Суд рассматривать не правомочен, если только компетенцию какого-либо из этих органов нельзя вывести из конституционных норм о полномочиях Российской Федерации по вопросам ее ведения или по предметам совместного ведения с субъектами Федерации.

С другой стороны, федеральным представительным и законодательным органом является Федеральное Собрание в целом, а не каждая его палата в отдельности. Тем не менее, и та и другая палата обладают собственной конституционной компетенцией. Поэтому не исключается возможность рассмотрения Конституционным Судом спора о компетенции между Советом Федерации и Государственной Думой.

Участниками спора о компетенции могут быть и высшие судебные органы, когда, например, орган законодательной или исполнительной власти вторгся в их компетенцию, присвоил полномочия судебной власти изданием акта или совершением действия правового характера. Однако, согласно п. 2 ч. 1 ст. 93 ФКЗ о Конституционном Суде, он не правомочен рассматривать спор о подведомственности дела судам или о подсудности, т.е. спор между судебными органами. Такие вопросы должен решать федеральный законодатель. Не правомочен Конституционный Суд рассматривать и споры имущественного характера, в частности связанные с принадлежностью тех или иных объектов конкретным собственникам. Это относится к юрисдикции других судов.

Конституция РФ возлагает на Конституционный Суд разрешение споров о компетенции по вертикали – между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Под первыми понимаются федеральные органы государственной власти, под вторыми – органы субъектов Федерации.

При выявлении конституционной компетенции этих органов необходимо, исходя из ч. 3 ст. 11 Конституции, опираться на анализ положений федеральной Конституции о вопросах ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, исключительного ведения субъектов Федерации, а также договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в части, не противоречащей Конституции.

Споры между высшими государственными структурами различных субъектов Федерации. Разрешение споров о компетенции между органами одного и того же субъекта Федерации к ведению Конституционного Суда не отнесено, что не исключает возможности делегирования ему этого полномочия на основе договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами Федерации и соответствующего субъекта Федерации.

Обращение в Конституционный Суд о разрешении спора о компетенции называется ходатайством. С ним вправе обращаться любой из участвующих в споре органов, а Президент также в случае, предусмотренном в ч. 1 ст. 85 Конституции. При этом необходимо соблюсти условия допустимости ходатайства, определенные в ст. 93 ФКЗ о Конституционном Суде, в частности обязательное использование досудебных согласительных процедур.

Конституционный Суд рассматривает споры о компетенции исключительно с точки зрения установленных Конституцией разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, между высшими государственными органами субъектов Федерации, установленного федеральной Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Вместе с тем часть 2 ст. 94 ФКЗ о Конституционном Суде делает существенную оговорку: если предметом спора о компетенции является нормативный акт, то проверка его конституционности по другим параметрам: по содержанию норм, форме акта, порядку его подписания, принятия, опубликования и введения в действие – возможна только на основании отдельного запроса и в другой процедуре, установленной для рассмотрения дел о конституционности нормативных актов. Правда, как следует из ст. 86 ФКЗ о Конституционном Суде, при использовании и этой процедуры возможна проверка конституционности нормативного акта с точки зрения разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий. В принципе, от заявителя зависит, какую процедуру он предпочитает при рассмотрении его обращения, учитывая, однако, требование ч. 2 ст. 94 ФКЗ о Конституционном Суде.[7]

В Конституции РФ закреплено новое полномочие Конституционного Суда, имеющее важное значение для защиты конституционных прав и свобод личности. По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов Конституционный Суд правомочен проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

В то же время граждане впервые получили право вступать в спор с государством в лице законодателя. Под гражданином понимаются не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане, лица без гражданства.

Правом на обращение с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица.

По конституционным жалобам Конституционный Суд правомочен проверять конституционность не любого закона, а только затрагивающего конституционные права и свободы. Под законом при этом подразумеваются федеральные конституционные, обычные федеральные законы, законы субъектов Федерации (включая изданные по вопросам их исключительного ведения), а также – в случае их применения в конкретном деле – конституции республик, уставы субъектов Федерации.

Другое обязательное условие принятия жалобы гражданина к рассмотрению, которое очень часто не учитывают заявители, – оспариваемый закон должен быть уже применен или подлежит применению в касающемся непосредственно заявителя конкретном деле, рассмотрение которого в связи с правовым спором завершено или начато в суде либо ином органе, применяющем закон. Применение закона должно быть подтверждено копией официального документа.

Защита основных прав и свобод человека и гражданина стала одним из главных направлений в деятельности Конституционного Суда.

Предметом рассмотрения по конституционным жалобам уже были нормы избирательных законов, законов о различных органах власти, ЖК, КЗоТ, ГК, УК, УПК, КоАП, ТК, законов «О гражданстве Российской Федерации», «О реабилитации жертв политических репрессий», «О государственной тайне», «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)», «О несостоятельности (банкротстве)», «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», «Об образовании», «О свободе совести и о религиозных объединениях», «О воинской обязанности и военной службе» и др. В большинстве случаев Конституционный Суд признал неконституционными полностью или частично оспоренные положения законов (кодексов), защитив конституционный принцип равенства граждан перед законом и судом, право на судебную защиту, права потерпевших от злоупотреблений властью, трудовые, жилищные права, права в налоговых правоотношениях, право на свободу передвижения и выбор места жительства и др.

В то же время Конституционный Суд вынужден нередко отказывать в рассмотрении поступивших жалоб в связи с их несоответствием требованиям ФКЗ о Конституционном Суде.

Вместе с тем в Постановлении от 27 января 2004 г. №1‑П Конституционный Суд сформулировал правовую позицию, согласно которой если имеет место прямая нормативная связь постановления Правительства с федеральным законом и если эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве, то Конституционный Суд в силу ч. 4 ст. 125 Конституции, ст. 96, 97, 101 и 103 ФКЗ о Конституционном Суде может признать допустимым запрос суда в связи с рассматриваемым им конкретным делом и жалобу гражданина на нарушение конституционных прав и свобод, в которых оспаривается конституционность как федерального закона, так и нормативного акта Правительства.

Другой причиной вынужденного отказа в принятии к рассмотрению конституционных жалоб является то, что они часто не связаны с конкретным делом вопреки требованиям Конституции РФ, ФКЗ о Конституционном Суде. В таких жалобах не ставится вопрос о защите субъективных прав заявителя, и они фактически являются запросами о проверке конституционности закона вне связи с конкретным делом.

Не входит в компетенцию Конституционного Суда и проверка законности и обоснованности судебных решений по конкретным уголовным, гражданским и другим делам, о чем нередко просят в жалобах граждане.

Сильный импульс развитию взаимодействия Конституционного и иных судов придает положение закона о проверке Конституционным Судом по запросам судов конституционности закона, связанного с рассмотрением конкретного дела на любой стадии судопроизводства в первой, кассационной или надзорной инстанции. Предметом запроса суда может быть любой закон, а не только затрагивающий конституционные права и свободы, как при конституционной жалобе.[8]

Исходя из требований ст. 103 ФКЗ о Конституционном Суде, суд общей или арбитражной юрисдикции, направляя запрос, до принятия решения Конституционного Суда приостанавливает производство по делу или исполнение вынесенного решения. Чтобы при этом не были ущемлены права подсудимых, содержащихся под стражей, из-за возможной задержки с принятием решения Конституционного Суда, Пленум Верховного Суда в своем Постановлении от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» рекомендовал судам в каждом таком случае обсуждать вопрос об изменении подсудимому меры пресечения.

Согласно ст. 101 ФКЗ о Конституционном Суде, суд обращается с запросом, придя к выводу о несоответствии Конституции закона, примененного или подлежащего, по мнению суда, применению в рассматриваемом им конкретном деле, и, как требует п. 8 ч. 2 ст. 37 этого ФКЗ, должен привести в запросе правовое обоснование своей позиции. Если суд придет к выводу (убеждению) о неконституционности закона, он, разрешая дело, должен применять непосредственно Конституцию, не обращаясь с запросом в Конституционный Суд.

Ориентация судов на непосредственное применение Конституции абсолютно правильная, однако она не должна исключать права и одновременно обязанности судов и в приведенных ситуациях обращаться с запросом в Конституционный Суд о проверке конституционности закона.

Из Конституции вытекает, что только к компетенции Конституционного Суда относится проверка: конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; нарушений конституционных прав и свобод граждан по их жалобам и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, которая осуществляется в особой процедуре конституционного судопроизводства и может повлечь утрату ими юридической силы, исключение их тем самым из правовой системы. Иные суды таким полномочием Конституцией не наделены. Это не отрицает права судов оценивать соответствие Конституции любых подлежащих применению ими актов, включая законы, выявлять их конституционный смысл и отказываться от применения в конкретном деле закона неконституционного, по мнению суда, – руководствуясь при разрешении дела непосредственно Конституцией, а в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта Федерации решать, учитывая разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами, какой из них должен быть применен в рассматриваемом деле.

В Конституции РФ закреплено очень важное новое полномочие Конституционного Суда – толкование Конституции Российской Федерации. В принципе Конституционный Суд толковал Конституцию и раньше и толкует сейчас при рассмотрении любого дела и выработке своего решения, оценивая конституционность оспоренного акта, выявляя его конституционно-правовой смысл, разрешая спор о компетенции. Без этого невозможно принять решение, без этого нет и самого конституционного контроля. И хотя такое толкование, называемое официальным, казуальным, является действием не самостоятельным, а подчиненным задаче обосновать решение в его мотивировочной части, оно, исходя из юридической природы решений Конституционного Суда, обязательно для всех правоприменителей. Оно отличается от казуального толкования, осуществляемого другими судами, ибо обязательно не только для сторон по конкретному делу, выходит за его пределы, имея нормативно-прецедентный характер.

Новое полномочие Конституционного Суда имеет самостоятельное значение и выражается в специальном, обладающем официальным и общеобязательным характером разъяснении положений федеральной Конституции для обеспечения ее адекватного понимания и правильного применения. Потребность в разъяснении положений Конституции обуславливается возникновением на практике неодинакового понимания конституционной нормы из-за ее недостаточной определенности и полноты, внутренней противоречивости, неточности используемой в ней терминологии и т.п., что может привести и порой приводит к неадекватности реализации этой нормы в процессе правотворчества, судебного и иного правоприменения.[9]

Толкование Конституции и состоит в устранении неопределенности в понимании ее положений, в установлении и разъяснении их подлинного смысла, содержания и целей. А при «жесткости» Конституции, усложненности процедуры внесения в нее поправок толкование может раскрыть такие «скрытые» аспекты ее содержания, которые позволяют «приспособить» ее к изменяющимся условиям жизни общества без изменения конституционного текста.

Круг органов и лиц, обладающих правом обращения в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции (Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, органы законодательной власти субъектов Федерации), более узок, чем обладающих правом запроса о проверке конституционности нормативных актов. Это обусловлено особой значимостью официального нормативного толкования Конституции для всех субъектов права. По тем же причинам толкование дается только на пленарных заседаниях Конституционного Суда, а решение о толковании, в отличие от иных, принимается большинством не менее чем в две трети общего числа судей.

Толкование Конституции, данное Конституционным Судом, является обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Акты официального нормативного толкования близки по своей юридической силе к Конституции, так как ее толкование является по сути составной частью интерпретируемой конституционной нормы и, в принципе, разделяет ее судьбу. Таким образом, Конституция в настоящее время представляет собой принятый на референдуме акт в единстве с его истолкованием Конституционным Судом.

Толкование Конституции наряду с рассмотрением конституционных жалоб становится главным направлением в деятельности Конституционного Суда. Уже дано толкование конституционных норм, касающихся: процедуры принятия федеральных законов; понятия «принятый федеральный закон», что существенно для установления полномочий каждого из субъектов законодательного процесса; формы правового акта о конституционных поправках; понятий «общее число депутатов Государственной Думы» и «общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы», что важно для определения результатов голосования при принятии законов и других решений; правовых последствий роспуска Государственной Думы; роспуска Государственной Думы после трехкратного отклонения представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства; временного исполнения обязанностей Президента Председателем Правительства в случаях, когда Президент не в состоянии их выполнять; досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом; понятий «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти, что связано с определением полномочий Государственной Думы и Президента в сфере формирования федеральной исполнительной власти; статуса автономного округа, входящего в состав края, области; правовой процедуры включения нового наименования субъекта Федерации в ст. 65 Конституции; разграничения компетенции по нормоконтролю между Конституционным Судом и другими судами.

Конституция и ФКЗ о Конституционном Суде прямо не устанавливают конкретные критерии допустимости запросов о толковании в отличие от других обращений. Однако практика Конституционного Суда выработала ряд таких критериев, что нашло отражение в определениях об отказе в принятии к рассмотрению некоторых запросов о толковании. По смыслу Конституции и ФКЗ о Конституционном Суде, запрос о толковании должен выражать не просто познавательный интерес заявителя, а обнаружившуюся неопределенность в понимании положений Конституции при их применении на практике, при реализации субъектом своих полномочий. Иногда запросы о толковании, по сути, требуют от Конституционного Суда конкретизации конституционных положений путем создания новых самостоятельных норм права, что входит в компетенцию законодателя, или признания нормы Конституции недействующей, что противоречит самой юридической природе толкования, или проверки конституционности какого-либо закона, что должно осуществляться не в процедуре толкования, а в иной процедуре.