Территории муниципальных образований

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ рф

 

федеральное государственное бюджетное образовательное

учреждение высшего образования

Рязанский государственный университет

ИмЕНИ С.А. Есенина

 

Кафедра государственного и муниципального управления и политических технологий

 

 

ЛЕКЦИЯ

по дисциплине «МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО»

 

ТЕМА № 5: «ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОСНОВА МестноГО  самоуправлениЯ»

 

 

 

 

 

Рязань 2015

 

 

ПЛАН:

 

1. Понятие территориальных основ местного самоуправления

2. Территории муниципальных образований

3. Границы муниципальных образований

4. Преобразование муниципальных образований

Понятие  территориальных  основ  местного

Самоуправления

Территориальные основы местного самоуправления - это инсти­тут муниципального права, закрепляющий и регулирующий терри­ториальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы муниципального образования, порядок их установления и изменения, а так же создание, преобразование и упразднение муниципальных образований.

В наиболее общем виде территориальной основой местного самоуправления можно считать ст. 131 Конституции РФ: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Это положение конкретизировано в Федеральном законе «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» - местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. В городских округах в соответствии с законами субъекта Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов.

Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

Основные определения:

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

Городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования.

Внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением.

Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения.

Межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации» территориальная организация местного самоуправления в России строится на основе:

1) поселенческого принципа (территория одного населенного пункта или односеленного поселения);

2) территориального принципа (муниципальный район, состоя­щий из двух и более поселений);

3) поселенческо -территориального принципа (многоселенное посе­ление, состоящее из нескольких населенных пунктов, объединенных общей территорией в границах волости, сельсовета или поссовета)

При этом Закон предусматривает возможность создания двух­уровневой системы территориальной организации местного само­управления, когда первый уровень представлен муниципальными образованиями поселенческого типа, которые входят в муници­пальное образование второго уровня — муниципальный район.

 

Территории муниципальных образований

 

Территория муниципального образования - часть земной поверхности  в пределах его границ вне зависимости от формы собственности и целевого назначения. Соответственно раз­личают территорию муниципального образования, и землю, принадлежащую этому муниципальному образованию на праве собственности. Надо иметь в виду, что законодательство разводит понятия «муниципальная террито­рия» и «муниципальные земли», определяя их разный правовой ре­жим.

В соответствии с видами муниципальный образований, территории каждого из них имеет свою специфику.

1. Городские и сельские поселениявключают в себя истори­чески сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного приро­допользования населения соответствующего поселения, рекреаци­онные и земли для развития поселения.

В состав территории городского поселения могут вхо­дить один город или один поселок, а также территории, предназна­ченные для развития его инфра­структуры (включая территории населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).

Важно, что территория населенного пункта должна полностью входить в состав поселения.

2. Муниципальный район - включает территории всех поселе­ний в границах этого района, за исключением территорий город­ских округов, а также возникающие на территориях с низкой плот­ностью населения межселенные территории. При этом территория поселения должна полностью входить в состав терри­тории муниципального района.

Таким образом, на примере муниципального района реализует­ся двухуровневая система территориальной организации местного самоуправления.

3. Городской округ - включает территорию городского поселе­ния, которое в соответствии с законом субъекта Федерации, наде­лено статусом городского округа.

Такое наделение осуществляется при наличии сложившейся инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения ор­ганами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения и осуществления ими отдельных государственных полномочий. При этом, городской округ не является частью муниципального района.

4. Внутригородская территория города федерального значения -  часть территории города федерального значения, в границах кото­рой осуществляется местное самоуправление.

Следует отметить, что размеры территории муниципальных образований законодательно не определены, а указаны лишь не вполне однозначные критерии для их определения (ст. 11 ФЗ-131). Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Достаточно важным критерием территориальной организации местного самоуправления, а также наделения муниципального об­разования статусом сельского поселения или муниципального рай­она, является плотность и численность населения.

На территориях с низкой плотностью насе­ления должны создаваться муниципальные образования и межселенные территории между ними. На территориях с высокой плот­ностью населения создаются муниципальные образования без межселенных территорий.

К территориям с низкой (высокой) плотностью сельского населения относятся территории, в которых более чем в три раза ниже (выше) средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Их перечень утверждается Правительством Российской Федерации.

Пересмотр статуса территорий с низкой и высокой плотностью населения может произво­диться не чаще одного раза в пять лет.

На сегодняшний день средняя плотность сельского населения в Российской Федерации составляет 2,9 человека на 1 км². Следова­тельно, плотность сельского населения на территориях с низкой плотностью составляет примерно 0,75 человека на 1 км², а плот­ность сельского населения на территориях с высокой плотностью - не менее 9 человек на 1 км².

Таким образом, при формировании территорий муниципальных образований необходимо исходить из следующих приоритетов:

· выполнение требований к составу и размерам территории, а так же  численности населения муниципального образования;

· наличия инфраструктуры, не­обходимой для решения вопросов местного значения и ис­полнения возложенных государственных полномочий;

· учет источников доходов, необходимых для формирования доходной базы местных бюджетов.

 

3. Границы муниципальных образований

 

Граница муниципального образования — это черта, которая отде­ляет его территорию от других муници­пальных образований или межселенных территорий.

Порядок установления и изменения границ муниципальных об­разований регламентируется ст. 10-13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Границы городского поселения устанавливаются с учетом того, что в его пределах могут находиться один город или один поселок, а также территории, предназначенные для развития его инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образова­ниями).

Границы сельского поселения, в состав которого входят два и бо­лее населенных пункта, должны устанавливаться с учетом пешеход­ной доступности до его административного центра и обратно в те­чение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входя­щих в его состав.

Границы муниципального района должны устанавливаться с уче­том транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, вхо­дящих в его состав. При этом границы муниципального района ус­танавливаются с учетом необходимости создания условий для ре­шения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а так­же для осуществления на всей территории муниципального района переданных отдельных государственных полномочий.

К установлению границ муниципальных образований также предъявляются следующие правила:

• границы разных муниципальных образований не могут пе­ресекаться друг с другом;

• границы муниципальных образований не могут пересекать административную границу субъекта РФ и государственную границу РФ;

• граница муниципального района не должна пересекать гра­ницу административно-территориальной единицы, располо­женной на его территории;

• в границах городских и сельских поселений не может быть других муниципальных образований.

Важным условием поддержания максимальной эффективности территориальной организации местного самоуправления является процедура изменения границ муниципальных образований.

С инициативой изменения границ муниципальных образований могут выступать:

• население;

• органы местного самоуправления;

• органы государственной власти субъекта РФ;

• федеральные органы государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов госу­дарственной власти об изменении границ муниципального образо­вания оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Изменение границ муниципальных образований не может осуществиться без учета мнения населения. Более того, в том случае, если население не под­держивает инициативу преобразования муниципального образова­ния, связанного и изменением его границ, проведение мероприятий по преобразованию будет считаться незаконным.

Выявление мнения населения по вопросам преобразования му­ниципального образования проводится путем голосования по во­просу изменения границ муниципального образования.

В тоже время есть небольшие исключения из общего правила. Так, изменение границ муниципаль­ных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий от­дельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунк­тов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выра­женного представительными органами соответствующих муници­пальных районов и поселений. Фактически здесь не требуется про­ведения местного референдума для выяснения мнения населения об изменении границ муниципальных образований.

Правовое оформление установления и изменения границ муни­ципальных образований осуществляется законами субъектов Рос­сийской Федерации.

 

4. Преобразование муниципальных образований

 

Преобразованием муниципальных образований является:

1) объединение муниципальных образований;

2) разделение муниципальных образований;

3) изменение статуса городского поселения в связи с наделени­ем его статусом городского округа либо лишением его стату­са городского округа.

4) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;

5) изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;

6) изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;

7) присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населе­ния, органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов государственной власти.

Инициатива населения о преобразовании муниципального об­разования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления и госу­дарственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов.

1. Объединение муниципальных образований может происходить по причинам, обусловленным местными или государственными интересами, решением экономических проблем и даже возвращением к исторической организации территории.

При объединении появляется новое муниципальное образование, включающее в себя территории объединившихся муниципалитетов, их население, соб­ственность и финансы, а также обязательства и т.д.

Важно, что при создании нового муниципального образования посредством объединения необходимо заново сформировать все органы местного самоуправ­ления. В этом основное отличие объединения муниципальных об­разований от присоединения.

Присоединение муниципальных образо­ваний ведет к созданию более крупного, однако новое муниципальное обра­зование не создается.

2. Разделение муниципальных образований возможно в целях реализации местных либо государственных интересов. Оно подразумевает появление нескольких меньших по территории, на­селению, финансово-экономическому потенциалу муниципальных образований. При этом в новых муниципальных образованиях органы местного самоуправления создаются заново.

Разновидностью разделения является выделение муниципальных образований. В новых муниципальных образованиях долж­ны быть созданы органы местного самоуправления, приняты устав и бюджет.

Основной принцип разделения или выделения муниципальных образований - новая территория должна наследовать от первичного муници­пального образования имущество и финансы, а также права, необходимые для самостоятельного решения вопросов местного значения.

3. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Изменение статуса городского поселения в свя­зи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а так­же населения муниципального района, из состава которого выделя­ется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.

4. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения осуществляются законом субъекта РФ с согласия населения, выраженного путем голосования.

5. Изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения и в соответствии с уставом городского округа. Лишение муниципального образования статуса городского округа с внутригородским делением влечет за собой упразднение внутригородских районов.

6. Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением осуществляется с согласия населения данного поселения и городского округа с внутригородским делением в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается указанное поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований.

Поселение, присоединяемое к городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта РФ статусом внутригородского района.

7. Выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением осуществляется с согласия населения городского округа с внутригородским делением и муниципального района, в состав которого будет входить указанная территория, в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения внутригородского района в соответствии с его уставом. Внутригородской район, выделяемый из городского округа с внутригородским делением, наделяется законом субъекта РФ статусом городского или сельского поселения.

Кроме перечисленных форм преобразования муници­пальных образований, существуют еще две, имеющие место при реализации местного самоуправления - обра­зование и упразднение.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения на сходе граждан, органов местного самоуправления и государственной власти, оформляется соответствующим решением.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района.

Упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, при численности населения не более 100 человек и решение об упразднении будет принято на сходе граждан. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.

Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления и государственной власти, что оформляется соответствующим решением.

Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района.