Характеристика администрации Новгородской области

Новгородская область в соответствии с Конституцией Российской Федерации является равноправным субъектом Российской Федерации.

Статус Новгородской области определяется Конституцией Российской Федерации и Уставом области.

Граждане Российской Федерации, проживающие на территории Новгородской области, осуществляют свою власть непосредственно через референдум, выборы, а также через органы государственной власти и местного самоуправления Новгородской области. Государственную власть в Новгородской области осуществляют образуемые в соответствии с настоящим Уставом области органы государственной власти Новгородской области.

Губернатор Новгородской области является высшим должностным лицом области и возглавляет Администрацию Новгородской области.

Администрация Новгородской области (далее Администрация области) формируется и возглавляется Губернатором Новгородской области, является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Новгородской области. Администрация области разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально - экономического развития области, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.

Местное самоуправление в Новгородской области, признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций[9].

Особенностью финансово-экономической основы местного самоуправления Новгородской области является максимально возможное закрепление за местным уровнем объектов собственности. В Новгородской области удельный вес бюджетов муниципалитетов в консолидированном бюджете области в 1995 году составлял 60,5%, в 2000 году - 75,4%, в 2004 году - 66,5%, в 2007 году 68,3%. Эти цифры сложились в результате:

1) передачи в доходную часть местных бюджетов регулирующих источников доходов, закрепленных за субъектом Федерации;

2) проведения на территории области не посписочной, а поуровневой приватизации, когда в муниципальную собственность передавались учреждения, объекты и имущество, которые органы местного самоуправления в состоянии были обслужить.

В настоящее время муниципальной службе Новгородской области присущ ряд проблем. Следует их охарактеризовать.

Закон о муниципальных служащих Новгородской области устанавливает квалификационные требования, которые должны быть выполнены для того, чтобы тот или иной муниципальный служащий рассчитывал на занятие определенной должности. В число этих квалификационных требований входит в том числе и наличие соответствующего образовательного уровня.

На сегодняшний день 48% муниципальных служащих Новгородской области этим квалификационным требованиям не соответствуют. В этой ситуации органы власти пошли на то, чтобы закрепить в Законе о муниципальной службе правило, в соответствии с которым муниципальный служащий, чей образовательный уровень не отвечает квалификационным требованиям, не может быть в течение 10 лет освобожден от занимаемой должности. Эту проблему в настоящее время в Администрации Новгородской области пытаются решить совместно с Министерством по делам национальностей и федеративным отношениям посредством реализации дистанционного обучения, когда муниципальные служащие, проживающие в районах, смогут получать высшее образование в рамках программы Северо-Западной Академии государственной службы, не выезжая в город Новгород за несколько сотен километров и не уезжая, тем более, в Москву или в Санкт-Петербург.

Следующая проблема заключается в том, что если работникам органов государственной власти после окончания сроков полномочий предоставляется прежняя, или равнозначная ей, работа, то на работников муниципальной службы такая гарантия не предоставляется.

Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе Российской Федерации " не устанавливает предельный возраст для нахождения на муниципальной службе. Предельный возраст для нахождения на федеральной государственной службе установлен федеральным законом о федеральных государственных служащих. Аналогично в Новгородской области в качестве предельного возраста нахождения на государственной службе субъекта РФ определены 60 лет. Но этого верхнего предела нет для муниципальных служащих.

Все эти проблемы к текущему моменту привели к тому, что муниципальная служба Новгородской области стареет год от года.

Постановлением Администрации Новгородской области в 2003 году была утверждена Областная целевая программа "Реформирование и развитие государственной и муниципальной службы в Новгородской области (2004-2007 годы)". Ее цель - реформирование системы управления и повышение эффективности областной государственной и муниципальной службы, оптимизация затрат на государственное и муниципальное управление, развитие его структурного обеспечения. Документ был принят в соответствии с Федеральной программой реформирования госслужбы в Российской Федерации.

В Новгородской области в 2003 году была организована двухуровневая система муниципальной власти. По закону в Новгородском регионе появился «низовой уровень». Таким образом, Новгородская область фактически вернулась к собственной системе МСУ начала 90-х годов, когда в регионе существовало 328 единиц самоуправления: 21 район, 10 городов, 22 поселка и 210 сельсоветов.

В Новгородской области в результате реформирования 2004-2007 гг территориальной основы местного самоуправления в соответствии с требованиями законопроекта 2003 года вместо 22 муниципальных образований образовалось 221.Численный состав муниципальных служащих в результате увеличился в 1,5 раза и составит 3350 человек.

Кадровая политика – это система работы с персоналом, обеспечивающая оптимальный для достижения целей организации кадровый состав. В нашем случае мы будем понимать под реализацией единой государственной кадровой политики использование единых кадровых технологий на основе общих принципов для формирования кадрового состава государственной службы, способного на должном уровне реализовывать функции государства.

Основные принципы государственной кадровой политики, которая относится в том числе и к муниципальной службе, были обозначены в федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" (Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336) и нашли свое отражение в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Их можно сформулировать следующим образом:

- доступность: открытость муниципальной службы для поступления граждан на любой уровень должностной иерархии (открытая кадровая политика, в отличие от закрытой, в которой персонал набирается только на низшие уровни организационной иерархии, предполагает реализацию принципа "бокового входа" - возможность привлечения высококвалифицированных кадров на все уровни "со стороны") и равенство условий доступа граждан на муниципальную службу;

- конкурсность: привлечение на муниципальную службу наиболее квалифицированных кандидатов на основе единых требований в ходе открытого конкурса;

- гласность: кадровые решения и их основания открыты и подконтрольны гражданскому обществу;

- конкурентоспособность: привлекательность муниципальной службы на рынке труда;

- вознаграждение по результатам деятельности: прямая зависимость денежного содержания муниципального служащего и его должностного роста от результатов его служебной деятельности;

- профессиональное развитие: наличие системы непрерывного профессионального образования муниципальных служащих, осуществляемого по единым стандартам.

Кадровая составляющая реформирования системы муниципального управления закономерно считалась центральной – в результате реформы изменились принципы поступления на муниципальную службу и прохождения ее – основы профессиональной деятельности чиновников.

Многочисленные проблемы с кадрами до проведения реформы муниципальной службы можно сгруппировать в несколько основных блоков.

Первый блок проблем - недостаточная квалификация муниципальных служащих. Чиновники часто не в состоянии были решать задачи, которые ставило перед ними общество, особенно в условиях реформирования системы государственного управления. Сказывался недостаток профильного образования и опыта. Не хватало профессиональных знаний, умений и навыков. На низком уровне было владение компьютерными технологиями и иностранными языками. Недостаточно были сформированы необходимые личностно-деловые качества: навыки эффективной коммуникации, ответственность и самостоятельность в принятии решений, организаторские способности и пр.

Депрофессионализация чиновников особенно ярко выступала на фоне старения кадрового состава госслужбы, «вымывания» среднего звена управления в органах. Наиболее дееспособные кадры уходили из муниципальной службы в бизнес-структуры.

При этом существовавшая система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, по мнению экспертов, не только не способствовала изменениям на муниципальной службе, но и часто напротив, тормозила развитие кадрового потенциала муниципальной службы и "цементировала" положение вещей.

Система подготовки муниципальных служащих требовала модернизации, привлечения к преподавательской работе действующих профессионалов-практиков. Необходим был пересмотр образовательных стандартов и создание условий для развития конкуренции на рынке образовательных услуг для государственных служащих[10].

Вторая общая проблема - проблема корпоративной культуры муниципальной службы. Ценности и нормы чиновников были часто несовместимы с представлением об эффективной муниципальной службе. В дореформенное время на муниципальной службе сложилась скорее клановая культура, чем характерная для госаппарата развитых стран бюрократическая или любая другая. Муниципальные служащие превратились в своеобразную касту с жесткими негласными правилами и традициями. Изолированность и клановость муниципальной службы серьезно тормозила любые изменения.

С одной стороны, чиновники, как правило, были не удовлетворены положением дел. С другой стороны, те же чиновники негативно воспринимали любые изменения, связанные с внедрением дифференцированной оплаты труда, вознаграждения по результатам деятельности, срочных контрактов, открытых кадровых конкурсов - тех элементов реформы, которые могли разрушить монолит традиционно сложившейся структуры. Для требуемых перемен необходимы были элементы проектно-предпринимательской культуры, основными ценностями которой являются самостоятельное достижение целей и вознаграждение в соответствии с полученными результатами.

Третий блок проблем связан с привлекательностью государства как работодателя на рынке труда. Труд муниципального служащего был существенно недооценен, особенно, что касалось среднего руководящего состава органов власти. В связи с Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 2004 года № 519 "О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федерации и лиц, замещающих отдельные должности федеральной государственной службы" размер денежного содержания гражданских служащих был увеличен. Тем не менее, для квалифицированных специалистов он по-прежнему явно занижен по сравнению с аналогичными позициями в бизнес-структурах.

В настоящее время многие молодые люди готовы поступать на работу в органы государственной власти, резонно считая государственную и муниципальную службу хорошим началом карьеры по специальности после окончания вуза. Они приобретают опыт, получают хорошую запись в резюме, участвуют в решении масштабных задач. Некоторые рассматривают работу на государственной и муниципальной службе как шанс приблизиться к общественной элите. Вместе с тем, мало кто из молодых специалистов остается на муниципальной службе хотя бы на несколько лет – оплата труда в бизнес-структурах часто гораздо более привлекательна для специалистов их уровня. Привлечь же на муниципальную службу квалифицированного профессионала, востребованного на рынке труда, крайне сложно.

Решение описанных групп проблем предполагали следующие направления реформирования:

1. Реализация единой кадровой политики открытого типа с использованием современных кадровых технологий.

2. Модернизация кадровых служб государственных органов и повышение квалификации кадровиков.

3. Реформирование системы оплаты труда муниципальных служащих.

Муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования. Муниципальная служба – это самостоятельный институт местного самоуправления, институт муниципального права. Расходы, связанные с содержанием органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляются за счет местного бюджета. Вместе с тем данный институт тесно связан с институтом государственной службы, т.к. время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе.

Областной закон 04.07.2005 № 510-ОЗ «О внесении изменений в областной закон «О денежном содержании в органах государственной власти и органах местного самоуправления Новгородской области» содержит основные моменты, связанные с денежным содержанием муниципальных служащих, денежным содержанием лиц, замещающих муниципальные должности категории «А», служащих органов местного самоуправления, определяет порядок формирования фонда оплаты труда органов местного самоуправления и другие вопросы, связанные с оплатой труда персонала органов местного самоуправления. Учитывая, что подавляющее большинство муниципальных образований Новгородской области являются дотационными, при определении размера денежного содержания муниципальных служащих базовой является статья 134 Бюджетного Кодекса РФ, согласно которой «муниципальное образование – получатель финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет право … ставить муниципальных служащих, финансируемых за счет местного бюджета, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими учреждений субъектов Российской Федерации ...».

Денежное содержание муниципальных служащих состоит из должностного оклада и дополнительных выплат, включающих в себя:

- надбавки к должностному окладу за:

1. квалификационный разряд

2. за особые условия службы

3. выслугу лет

4. премий по результатам работы[11].

Выплачивается денежное содержание муниципальным служащим за счёт средств бюджета соответствующего муниципального образования.

Должностные оклады муниципальных служащих, а также служащих органов местного самоуправления области устанавливаются в зависимости от численности населения в городах, районах, посёлках, сельсоветах.

Так, города и районы области делятся на 3 группы:

I. свыше 100 тыс. человек

II. от 50 до 100 тыс. человек

III. до 50 тыс. человек

Посёлки, сельсоветы области делятся на 5 групп:

I. свыше 8 тыс. человек

II. от 4 до 8 тыс. человек

III. от 1,5 до 4 тыс. человек

IV. от 0,5 до 1,5 тыс. человек

V. до 0,5 тыс. человек

Размеры должностных окладов муниципальных служащих и служащих органов местного самоуправления представлены в приложениях к областному закону.

Дополнительные выплаты можно условно разделить на обязательные и стимулирующие.

К обязательным выплатам, следуя этому делению, будут отнесены надбавка за выслугу лет и надбавка за квалификационный разряд.

Естественно, что если у муниципального служащего нет необходимой выслуги лет, или ему не присвоен квалификационный разряд, то он не получает и соответствующие надбавки. Но если он их имеет, то выплата надбавок становится обязательной и не зависит от субъективных факторов.

Размер надбавки за выслугу лет зависит от стажа муниципальной службы:

- от 1 года до 5 лет - 10 % от размера должностного оклада

- от 5 до 10 - 15 %

- от 10 до 15 - 20 %

- свыше 15 лет - 30 %

Эти параметры установлены областным законом «Об исчислении стажа государственной службы областных государственных служащих и стажа муниципальной службы муниципальных служащих в Новгородской области».

Надбавка за квалификационный разряд устанавливается муниципальному служащему после присвоения ему квалифицированного разряда.

Размер надбавки за квалификационный разряд установлен областным законом, определен в рублях в зависимости от квалификационного разряда служащего.

К стимулирующим выплатам относятся надбавка за особые условия службы и премии по результатам работы. Порядок осуществления материального стимулирования определяет представительный орган местного самоуправления

Надбавка за особые условия службы устанавливается решением руководителя, который определяет ее размер, учитывая сложность и напряжённость условий труда, уровень ответственности каждого работника, а также исходя из возможностей фонда оплаты труда.

На финансовый год выделяется на выплату этой надбавки каждому муниципальному работнику 2,5 должностного оклада.

Премирование по результатам работы осуществляется, исходя из результатов деятельности конкретного муниципального служащего решением руководителя органа местного самоуправления.

Помимо денежного содержания муниципальный служащий имеет право на материальную помощь в размере двух должностных окладов в год, а также на единовременное денежное вознаграждение в связи с юбилеями или выслугой лет на муниципальной службе.

Порядок выплаты материальной помощи и денежного вознаграждения также устанавливается представительным органом муниципального образования.

Кроме того, руководитель органа местного самоуправления имеет право выплатить муниципальному служащему материальную помощь в связи с утратой или повреждением имущества во время стихийного бедствия, пожара и т.п., в случае смерти члена семьи. Размер материальной помощи в этих случаях определяется руководителем непосредственно.

Государственную службу можно определить как “установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени»[12].

В самом общем смысле можно утверждать, что происхождение государственной и муниципальной службы, а также её характеристики связаны, обусловлены и отражают экономическую необходимость централизованного регулирования в первую очередь производственных отношений при разделении труда на определенной ступени развития производительных сил.