Рационализация  налогообложения

Методология рационализации налогообложения должна исходить, во-пер­вых, из классических налоговых теорий и концепций; во-вторых, учитывать (но не копировать) прогрессивный опыт мировой практики налогообложения; в-третьих (и это главное), базироваться на жизненных реалиях, целях и задачах российской  переходной экономики. Налоговая система должна быть адекватна современному состоянию экономики и социальной сферы России.

Необходимо отметить, что ставшая уже традиционной критика действующей российской налоговой системы, несмотря на постоянное реформирование последней, достаточно часто оперирует понятием несбалансированности. Тем не менее, в большинстве случаев за термином "несбалансированность" налоговой системы стоят не столько оценки возможностей и способов достижения баланса налоговых механизмов и потребностей общества (государства) в финансировании общественных услуг, сколько общая неудовлетворенность качеством налоговой системы.

Сбалансированность налоговой системы обычно характеризуется в специальной экономической литературе в трех основных аспектах.

1. Как проблема общей структурной сбалансированности налоговой системы, которая может рассматриваться как достижение баланса между налоговыми доходами бюджетной системы и необходимыми расходами этой системы.

2. Как проблема вертикальной сбалансированности налоговой системы, которая характеризует баланс (или дисбаланс) распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы.

3. Как проблема горизонтальной сбалансированности налоговой системы, которая акцентирует внимание на адекватности формируемых в рамках этой налоговой системы доходов конкретных территориальных бюджетов (отдельных субъектов федерации — в случае федеративного государства) и их расходным полномочиям.

Возможны несколько подходов к понятию и, соответственно, количественным оценкам структурной несбалансированности налоговых систем .

Совпадение объема налоговых поступлений в бюджетную систему и расходов на практике недостижимо. Как правило, всегда имеет место несовпадение доходной и расходной частей бюджета, которое может иметь в своей основе две принципиально различающихся ситуации:

Первая — существует изначальное несовпадение доходов и расходов бюджета, то есть имеет место дефицит (профицит) бюджета в нулевой точке, который имеет тенденцию сохраняться и в динамике.

Вторая — в нулевой точке доходы и расходы бюджетной системы совпадают, однако в динамике наблюдается расхождение в темпах роста доходов и расходов бюджетной системы.

Возможна также третья, смешанная ситуация, когда расхождение в объемах бюджетных доходов и расходов в нулевой (исходной) точке усугубляется в динамике. Естественно, довольно сложно выявить указанные первые две ситуации в чистом виде среди реально существующих бюджетных систем. Смешанная ситуация встречается гораздо чаще.

Современное положение с формированием доходов и расходов российской бюджетной системы может быть отнесено именно к третьей из названных выше. Налоговые доходы и расходы (потребность в расходах) бюджетной системы не совпадают в "нулевой точке" и кроме того, имеет место существенное различие в темпах роста доходов и расходов бюджетной системы, их разнонаправленная (или несбалансированная) динамика.

Для ликвидации структурной несбалансированности налоговой системы необходимо выявить основные составляющие этой структурной несбалансированности и оценить масштабы каждой из них, и уже на этой основе вырабатывать предложения по корректировке налоговой системы.

Основными инструментами ликвидации (или хотя бы сокращения масштабов) структурной несбалансированности различных видов (динамической составляющей) могут быть названы следующие взаимосвязанные направления.

Первое — реструктуризацию налоговой системы с учетом фактически складывающихся в рамках конкретной экономики соотношений эластичностей отдельных налогов и их роли в общей структуре налоговых платежей. В этом случае акцент делается на изменение доли того или иного налога. В первую очередь акцент может быть сделан на повышении роли наиболее эластичного налога и понижении объема использования наименее эластичного в рамках конкретной экономики налогового источника.

Здесь, однако, следует учитывать ряд объективных ограничений. Во-первых, изменение доли какого-либо налогового источника в структуре налоговых доходов может повлечь за собой некоторое изменение эластичности в рамках налоговой системы, которое коснется не только данного налога, но и других сопряженных с ним. Во-вторых, не все экономически целесообразные с точки зрения характеристик эластичности решения могут оказаться приемлемыми для конкретного общества.

В рамках второго направления основной акцент делается на микроэкономических корректировках действующих моделей отдельных налогов, повышающих эластичность соответствующих поступлений в бюджет. Данное направление представляет собой элемент точной настройки системы экономического регулирования и крайне трудно реализуемо на практике. Причиной данного обстоятельства является то, что сложно предсказать, как повлияют на общую эластичность поступлений того или иного налога отдельные частные микроэкономические корректировки режимов уплаты отдельных налогов (например, изменение режима расчета амортизации для целей налогообложения).

В настоящее время российская налоговая система имеет существенно более высокую эластичность по ВВП, чем расходы бюджетной системы.

Между тем, если исходить из декларированных российским правительством целей экономической политики , то они должны быть направлены:

- высокая прогрессивность обложения особо больших, спекулятивных доходов;

- льготы в виде необлагаемого минимума для получателей низких доходов;

- максимально льготное налогообложение производственного сектора и низкооплачиваемого наемного труда (социальными налогами);

- льготное обложение основных продуктов потребления, определяющих необходимый его минимум (и соответственно стоимость рабочей силы);

- льготные режимы обложения экспортной продукции перерабатывающей промышленности и высокотехнологичных отраслей;

- повышенное обложение прибылей и доходов, вывозимых за рубеж не с целью содействия экспорту товаров и услуг;

- особо льготный налоговый режим для инвестиционной деятельности и в первую очередь - для вложений в высокотехнологичные и наукоемкие отрасли.

Одним из наиболее распространенных и часто используемых показателей оценки фискального потенциала действующей налоговой системы является величина налоговой нагрузки на экономику. Однако все меры, принимаемые в данном направлении оптимизации, не способны заметно изменить преимущественно фискальный характер налоговой политики. Более того, некоторые из них еще более усугубляют существующие в ней элементы налоговой несправедливости и усложняют действующие налоговые режимы.

На начальном этапе проведения экономических реформ государство, как правило, испытывает потребность в значительном объеме централизованных финансовых ресурсов и соответственно вынуждено прибегать к увеличению налогового бремени. Однако в долгосрочной перспективе такая стратегия будет сдерживать развитие экономики. С обеспечением экономической стабилизации на смену ей должна прийти налоговая стратегия, направленная на стимулирование экономического роста, создание благоприятного инвестиционного климата. В этом и состоит главная цель налогового регулирования.

Как показывает мировой опыт, достижение определенного уровня экономического развития и стабильности позволяет государству усиливать централизацию финансовых средств для решения социальных и других проблем общегосударственного значения. В зависимости от степени социальной ориентированности общества налоговая нагрузка на экономику развитых стран колеблется от 30% (в США) до 60% (в Швеции). В странах с переходной экономикой уровень налоговой нагрузки в период рыночных реформ достигает 26-28% .

Главными отличительными особенностями систем налогообложения всех развитых стран являются их тесная взаимосвязь со структурой экономики, реально складывающимися экономическими пропорциями, а также ориентация на цели экономического развития. Такой подход лежит в основе выработки экономической политики, в том числе и в области налогообложения.

Существует макроэкономическая закономерность, подтвержденная статистикой разных стран, - чем выше уровень налоговых изъятий, тем ниже темпы экономического роста. И наоборот, чем меньше налоговая нагрузка, тем больше возможности экономического роста как на микро-, так и на макроуровне.

При внимательном изучении зарубежного опыта становится очевидным, что России не следует повторять сделанные в других странах ошибки.

На первом этапе налоговой реформы, определенным правительственным проектом, необходимо:

- добиться снижения уровня налоговых изъятий по мере снижения обязательств государства в области бюджетных расходов;

- сделать российскую налоговую систему более справедливой по отношению к налогоплательщикам, находящимся в различных экономических условиях (в частности, ликвидировать ситуации, при которых одни налогоплательщики несут полное налоговое бремя, а другие уклоняются от налогов законными и нелегитимными способами).

- повысить уровень нейтральности налоговой системы по отношению к экономическим решениям фирм и потребителей (налоги должны вносить минимум искажений в систему отпускных цен, в процессы формирования сбережений и т.д.);

- путем эффективного налогового администрирования обеспечивать снижение уровня издержек исполнения налогового законодательства, как для государства, так и для налогоплательщиков.

Достижение этих задач требует решения ряда взаимосвязанных проблем:

- отмены неоправданных и неэффективных налоговых льгот (предполагается, что отмена льгот даст около 1% ВВП);

- снижения задолженности предприятий по налогам;

- ликвидации «щелей» в налоговом законодательстве, позволяющих «законным» способом избегать налогов.

В качестве принципиальной стратегии реформы выбран вариант, при котором налоговая рационализация не должна преследовать цель кардинально изменить действующую налоговую систему. Более реалистичным признано ее эволюционное преобразование, обеспечивающее устранение присущих ей недостатков и перекосов, и направленное на создание рациональной, справедливой, стабильной и предсказуемой налоговой системы.

Предлагаемая Правительством РФ рационализация налоговой системы, усиление защищенности налогоплательщиков должны способствовать возврату в легальную сферу капиталов, ушедших в безналоговый оборот или вывезенных в последние годы за границу.

На сегодняшний день существует достаточно много альтернативных проектов рационализации налогообложения, выдвигаемых учеными, государственными структурами, представителями бизнеса. Они отличаются как по степени «разности» рассматриваемых аспектов модернизации, уровню радикализма, так и по степени проработанности.

Рассмотрим 4 проекта:

Проект 1. Радикальное сокращение числа налогов (до 6-8). В обосновании выдвигается несколько аргументов. Первый: около 80% консолидированного бюджета РФ за 2002г. составляли поступления от четырех налогов: НДС, акцизы, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц. Все остальные оговоренные в структуре налоговой системы 37 налогов давали лишь около 20% налоговых поступлений. Следовательно, налоговая система громоздка и неэффективна. Второй аргумент – подобная мера могла бы сделать налогообложение в Росси более экономным. Однако подобное предложение противоречит как теории необходимости множественности налогов Смита, так и практике всех развитых стран. По мнению бывшего министра РФ по налогам и сборам А.Починка, минимально возможное число налогов для России – 15.

Проект 2. Перенос акцента в налогообложении на доходы физических лиц. Такой подход отвечал бы интересам инвестиционной политики предприятий, экономического роста (в полном соответствии с налоговой концепцией Риккардо) и соответствовал бы налоговой практике развитых стран. Однако это именно тот случай, когда копировать чужой опыт недопустимо. Такой подход явно не отвечает особенностям социально-экономического положения современной Росси, где уровень средних доходов примерно в 20-30 раз ниже, чем в развитых странах, и даже в 4 раза ниже, чем в ряде постсоциалистических стран Центральной и Восточной Европы (например, Чехии, Венгрии, Польши, Литвы). В результате доля подоходного налога с физических лиц в консолидированном бюджете РФ составит 2,9% ВВП, в то время как в Польше – около 10%, Венгрии – почти 11% ВВП. Крайне неудачно проведенная в Росси приватизация привела к тому, что основной формой доходов продолжает оставаться зарплата, доходы же от капитала сконцентрированы в рамках узкой группы олигархов.

Проект 3. Неоднократно вносились предложения о переносе акцента на поимущественное налогообложение предприятий и имущества физических лиц. Данный налог в большей степени беспокоит те предприятия, которые в силу каких-либо причин имеют или вынуждены накапливать существенные товарно-материальные запасы (сезонность производства, непропорциональный рост издержек по какой-либо сырьевой позиции). Обладающие большим имуществом, но получающие относительно малую прибыль, попадут под налоговый «пресс». Тем самым нарушится нейтральность налоговой системы.

Рассматриваемый подход неадекватен российским условиям еще по двум обстоятельствам. С одной стороны, техническая база большинства российских предприятий физически и морально устарела, требует обновления и модернизации, чтобы выйти на конкурентные позиции с зарубежными фирмами. Однако поимущественное налогообложение будет «антистимулировать» рост фондовооруженности, технический пресс. С другой стороны, будет стимулироваться «переток» капитала в посредническую деятельность, не требующую большого имущественного обеспечения. И то и другое не соответствует стратегическим интересам прогресса российской экономики.

Что же касается обложения имущества физических лиц, то здесь имеются основания для повышения его уровня (особенно это касается супердорогой недвижимости, элитных автомобилей, яхт, катеров и т.п.). Но коснуться это должно всего, что выше предельного минимума, т.е. бизнес-элиты, части государственных служащих, вообще тех, кого именуют «жирными котами».

Проект 4. Адекватной состоянию российской экономики модернизацией налоговой системы представляется усиление роли платежей за природные ресурсы. Специфика современной экономики Росси – наличие огромных природных богатств при относительно низкой конкурентоспособности продукции обрабатывающей промышленности. В связи с этим при условии существенного роста налогов за пользование природными ресурсами становится возможным снижение числа и уменьшение ставок всех других российских налогов, следовательно, формирование предпосылок для устойчивого экономического роста России.

По мнению ряда российских экономистов, доходная часть государственного бюджета должна формироваться преимущественно или почти полностью за счет платежей за природные ресурсы.

К сожалению, реальная налоговая политика современной Росси в последние годы проводится в противоположном направлении: по моим расчетам, если доля платежей за пользование природными ресурсами в общей сумме налоговых доходов по федеральному бюджету 2002г. составила 2,38%, то в федеральном бюджете 2003г. – лишь 1,6% .