Развитие нормативной правовой базы документационного обеспечения управления и меры по дальнейшему развитию видов документов.

          

   Документационное обеспечение управления как одна из форм социальной деятельности (оно реализуется людьми и для людей), не может быть эффективным без наличия соответствующей нормативно-правовой базы. Под нормативно-правовой базой понимается комплекс правовых актов, устанавливающих правила эффективного осуществления данной деятельности.

Эффективным документационное обеспечение может считаться при достижении следующих результатов: юридическая полноценность всех создаваемых в организации документов, сохранность и доступность пользователям информационных ресурсов организации с наименьшей затратой материальных, денежных, временных и людских ресурсов.

Недостатком действующей на сегодняшний день нормативной правовой базы документационного обеспечения управления является ее ориентация преимущественно на государственные, бюджетные структуры.

Действительно, назовем основные документы, которыми могут пользоваться службы документационного обеспечения управления при разработке собственных инструкций по делопроизводству, а также при необходимости быть уверенными в юридической полноценности, доказательности собственных документов.

К таким документам относятся:

Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти;

ГОСТ Р 6.30-2003 "Унифицированные системы организационно-распорядительной документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов";

Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. - 1009 (с изм. от 30 сентября 2002 г. - 715) "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации";

Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. - 1268 (с изм. на 8 июня 2001 г.) "Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации" и некоторые другие акты, касающиеся частных вопросов оформления документов и организации делопроизводства.

Все названные акты характеризуются высоким качеством проработки, учетом современных тенденций делопроизводства, в частности, касаются некоторых вопросов использования электронных технологий в делопроизводстве при документировании, передаче документированной информации. Вместе с тем, как видно даже из названий, их положения формально распространяются только на федеральные органы исполнительной власти. Конечно, ими пользуются с некоторыми оговорками иные органы исполнительной власти, органы власти субъектов Российской Федерации. Однако огромный массив негосударственных структур, для которых вопрос доказательности, юридической силы собственных документов имеет первостепенное значение, не попадает в сферу действия названных делопроизводственных нормативов. Работникам делопроизводственных служб бывает чрезвычайно трудно или даже невозможно убедить своих руководителей в необходимости пользования требованиями, обязательными для федеральных органов исполнительной власти.19

Например, одним из актуальных вопросов документирования является использование оттиска печати для подтверждения подлинности подписи документа. Имеющийся в распоряжении пользователей ГОСТ Р 51511 - 2001 (с изм. - 1 2002 г.) "Печати с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации. Форма, размеры и технические требования" не может прямо использоваться негосударственными структурами, т.к. они изображают на бланках иную символику. То же можно сказать и об "Основных правилах работы архивов организаций".

Другой недостаток нормативной базы документационного обеспечения управления, ориентация лишь на организационно-распорядительные документы или, говоря точнее, те документы, которыми традиционно занимается служба делопроизводства, т.е. преимущественно распорядительных документов, переписка, различного рода справки, записки, приглашения, протоколы, акты, сводки, заявления и т.п. Документы типа бухгалтерских, статистических, банковских, налоговых и др. юридически не попадают под обязательное действие перечисленных нормативных правовых актов, хотя, по сути, все документы должны оформляться по единым принципиальным правилам, в частности, правилам подписания, датирования, регистрации, использования бланков и некоторые другие должны быть обязательными во всех случаях документирования.

Имеется еще одна существенная проблема, правовое решение которой является неотложной задачей в связи с развитием электронных технологий в управлении. Эта проблема соотношения бумажного и электронного документа как в процессе его непосредственного функционирования на протяжении жизненного цикла, так и в процессе его хранения в архиве организации и в государственном архиве.

Именно в направлении восполнения названных пробелов идет развитие нормативной правовой базы документационного обеспечения управления. Основной нормативный правовой акт, на принятие которого в ближайшее время мы надеемся, разрабатываемый и существующий в виде проекта, - Федеральный закон "О документационном обеспечении управления"20. Закон (в силу своего высокого правового уровня) будет обязателен для исполнения всеми организациями, юридическими и физическими лицами и обеспечит необходимое единство документальной системы страны, особенно учитывая разработку программы "Электронная Россия", которая неразрывно связана с информационным единством в рамках государства. Принятие закона - довольно сложная и продолжительная процедура. До его выхода Федеральная архивная служба (ВНИИДАД) готовит Примерную, или Типовую, инструкцию по документационному обеспечению управления в организациях, которая в ближайшее время должна увидеть свет. В данном случае задача Инструкции - преимущественно дать необходимый методический материал для организации делопроизводства в негосударственных структурах, небюджетных организациях различного рода, организационно-правовых форм и видов деятельности на основе действующих государственных нормативных правовых актов по ДОУ. Она базируется на Государственном стандарте России, касающемся оформления организационно-распорядительных документов, Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти и иных действующих нормативных актах, названных выше.

Вместе с тем Инструкция будет иметь только рекомендательный характер в силу отсутствия соответствующих функций у Федеральной архивной службы, силами которой традиционно разрабатываются правила делопроизводства, начиная от Единой государственной системы делопроизводства, одобренной Постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по науке и технике еще в 1973 г. и рекомендованной для использования министерствами и ведомствами при совершенствовании делопроизводства.

Рекомендательный характер Типовой (Примерной) инструкции по ДОУ для организаций не станет препятствием для повсеместного ее использования. Разработанная на ее основе собственная инструкция по делопроизводству, введенная в действие собственной подписью первого руководителя, в форме утверждения или издания приказа об утверждении станет нормативным правовым актом, обязательным для исполнения всеми сотрудниками.

Как отмечено выше, вторая принципиальная проблема, подлежащая решению, - многоаспектная задача использования электронных документов и электронных технологий в делопроизводстве. С позиций документационного обеспечения управления речь идет о параллельности функционирования документов в бумажном и электронном виде, о многократном дублировании документов в организациях. Так, Минсвязи, подведя промежуточные итоги информатизации федеральных органов власти в рамках программы "Электронная Россия", отмечает это дублирование, например, различные реестры по гражданам формируются параллельно паспортными столами МВД, службами ЗАГС, Минтруда.

ВНИИДАД, проведя определенный анализ использования электронных документов в федеральных органах власти, констатирует повсеместное дублирование документов по схеме: по электронной почте поступает электронный документ, который выводится на бумагу, и оба продолжают делопроизводственную жизнь. Или другой пример: поступающий документ регистрируется в системе электронной регистрации, после чего и карточка выводится на бумагу, и вся остальная "автоматизированная регистрация" идет по старой схеме.

Еще один пример: поступивший документ проходит электронную регистрацию, затем регистрационно-контрольная карточка и поступивший документ распечатываются, и комплект передается исполнителю.

Примеров можно привести множество. Главное заключается в концептуальной нерешенности всей задачи электронного документирования и отсутствии и использовании информационных технологий.

В названной Примерной инструкции сделаны первые попытки записи о порядке использования электронных технологий в делопроизводственных системах.

Основное принципиальное положение заключается в реальном признании равноценности электронного и бумажного документа и в признании их одновременного (параллельного) сосуществования в течение достаточно продолжительного времени. Поэтому в Инструкции не выделяются специальные разделы, касающиеся электронных технологий, как это делается повсеместно, а все вопросы делопроизводства рассматриваются в едином массиве, учитывая лишь некоторую специфику традиционных делопроизводственных операций, например, при поступлении в организацию документов не по традиционной, а по электронной почте или по телефону.

Отмечается специфика регистрации документов, поступающих или отправляемых различными способами, специфика подписания документов подготовленных при помощи различных технологий, построения поисковой системы и т.д. Причем речь идет не только об электронных документах, а, например, о подписании, регистрации, придании юридической силы телефонограммам, факсограммам.

Использование электронных документов и технологий вызывает необходимость также решения вопросов организации и сроков хранения документов, в том числе изготовленных нетрадиционным машинописным способом: изготовленных на бумаге при помощи электронной принтерной печати (назовем их принтерными документами) или на электронных носителях. Практикам известна недолговечность текстов на принтерных документах, и данном случае претензии должны быть предъявлены разработчикам технических средств.

В этом случае рассматриваются такие вопросы: какие группы документов могут или должны изготавливаться и храниться только на машинных носителях или только на бумаге, или дублироваться (в зависимости от значения документа, срока хранения, вида носителя и иных оснований); как оформляется включение электронного документа в номенклатуру дел и в чем будет заключаться в данном случае формирование дела (которое при бумажном варианте документов заключается в подшивке документов в соответствующие папки, а в электронном варианте - соответствующая подборка в файле по принципиально однородным правилам) и др.

Большое значение для подтверждения подлинности подписи документа имеет использование оттиска печати. В соответствии с ГОСТ Р 6.30 - 2003 в этих целях используется печать организации. Сложность заключается в том, что в действующих нормативных правовых актах не установлено фактическое соответствие печати с изображением Государственного герба Российской Федерации или соответственно гербов субъектов Российской Федерации и иных пользователей подобных печатей, которым предоставлено соответствующее право на основании законодательных актов, печатям с логотипом организации, товарным знаком и т.п. В Типовой инструкции делается запись о том, что круглая печать негосударственной структуры, акционерного общества, коммерческой организации, которая имеет изображение логотипа, эмблемы, товарного знака, утвержденного и зарегистрированного при регистрации организации, является, по существу, аналогом гербовой печати, и ее изготовление, использование и уничтожение должны соответствовать соответствующим правилам, установленным для гербовой печати. В Инструкции имеется раздел о бланках, на которых следует оформлять бумажные документы. В частности, записаны правила о размерах бланков, о написании названия организации в соответствии с зарегистрированным уставом и об использовании на бланках русского языка, государственных языков субъектов Российской Федерации и иностранных языков.

Большой раздел содержит требования к оформлению, в частности, распорядительных документов. Рассмотрены правила оформления приказов, распоряжений, положений, правил, инструкций, а также протоколов и служебных писем.

    Дальнейшие меры в направлении развития видов документов в управленческой деятельности, на мой взгляд, необходимо предпринять.

а) Государственная политика в области документационного обеспечения управления должна быть направлена на сокращение объема документооборота, унификацию систем документации, правил документирования и требований к формам управленческих документов. Особого внимания требует разработка Единой государственной системы документационного обеспечения управления как нормативного, правового акта, устанавливающего основные требования к документированию управления и систем документации, организации контроля исполнения документов, обеспечению сохранности документов и их использования в оперативных целях для принятия управленческих решений.

б) Документационное обеспечение нуждается в комплексной проработке правовых основ работы с документами. На наш взгляд, неурегулированным остается активное нормотворчество в области наращивания неконтролируемого числа различных форм документов, которые создаются ведомствами при разработке положений о них, в документах инструктивного межведомственного характера.

В этих условиях представляется целесообразной подготовка проекта федерального закона "О документации". Такой закон мог бы быть подготовлен Росархивом и ВНИИДАД совместно с заинтересованными ведомствами. Определенные наработки в этом направлении уже есть (проект концепции Закона). Закон определил бы компетенцию государства по отношению к документам, а также направления развития автоматизации документообработки и документационных связей.

Предлагаемый Закон, определяющий основные требования к документам, системам документации и регулирующий правоотношения в сфере документообразования, документирования, должен, на наш взгляд, преследовать следующий основные цели:

определение единой политики в области документообразования, документирования и документооборота, направленной на упрощение, унификацию и информатизацию этих целей;

повышение эффективности работы органов управления и управленческих структур организаций за счет достижения большей оперативности документирования и обоснованности принятия управленческих решений;

сокращение форм, видов и количества документов, объемов работы с документами и стоимости сбора, хранения, распространения и использования документированной информации;

борьба с бюрократизмом и коррупцией за счет минимизации состава документов, необходимых для взаимодействия органов управления, организаций и граждан, числа согласований и упрощения движения документов при принятии решений.

В Законе "О документации" могли бы быть определены следующий основные направления государственного регулирования работы с документами:

полномочия государства по отношению к документации организаций всех форм собственности;

ответственность организаций за документирование своей основной деятельности в установленном государством порядке;

унификация форм документов, создающихся и обращающихся в сфере управления;

организация и основные правила документооборота (документных коммуникаций юридических лиц, юридических лиц и граждан);

установление требований и условий обеспечения достоверности и доказательности документированной информации, юридического значения документов управления на различных носителях;

унификация структур, полномочий и функций служб документационного обеспечения в зависимости от уровней и масштабов деятельности органов управления и организаций;

регулирование права собственности на документы, обеспечение их сохранности и передачи на государственное архивное хранение;

реализация права на доступ юридических и физических лиц к документированной информации органов управления и организаций.

в) Государственная политика должна также, на наш взгляд, обратить внимание и на такой социально значимый аспект как документирование взаимоотношений граждан и органов государственного управления различных уровней.

Неоправданная усложненность таких отношений, необходимость собирать множество справок, заполнять сложные формы влечет за собой возникновение официальных и неофициальных поборов, посреднических форм и контор, связанных с органами государственного управления, усиливает бюрократизм и коррупцию в государственном аппарате. Нам представляется, что общество только бы выиграло, если бы государство провело глобальную ревизию сложившихся отношений частных граждан с организациями независимо от их правового статуса и формы собственности, укрепило бы доверие человека к государству.21

 

Заключение.

В заключение, не переоценивая возможностей метода анализа документов, отметим, что ему отводится незаменимая роль при выявлении широкого круга социально-психологических явлений, объективи­рованных в различных документах. Документы нередко выступают в качестве главного источника информации, дополняемой опросом и прямым наблюдением. Обычно это материалы прессы, а так же письма читателей, статистические отчеты, карточки персонального учета рекламные тексты, политические листовки и т.д. Использование личных, или, как иногда говорят, «человеческих» документов, в теоретической парадигме жесткого, например структурного, анализа более ограничено. При их применении возникает ряд трудностей. Например, существует трудность получения личных документов, нет гарантии достоверности информации, содержащейся в личных документах, отсутствие репрезентативности, существует опасность искажения материала личных документов исследователем, при изучении человеческой деятельности в документах часто выражается не процесс, но лишь результат и т.д. Наиболее важная проблема при анализе официальных документов состоит также в определении степени доверия к этим документам. То, что они носят официальный характер, еще не является никоим образом условием объективности содержащейся в них информации. При анализе документов исследователь  должен сохранять свою нейтральность к ситуации, потому что исследователь может потерять способность правильно оценивать ситуацию и может возникнуть опасность его субъективной оценки. С другой же стороны, заинтересованность исследователя, наличие дополнительных знаний о явлениях может помочь ему более детально и более обширно разобрать исследуемую ситуацию. Поэтому проблема субъективной оценки исследователя является очень серьезной, и каждый исследователь сам для себя должен ее определить и найти свой правильный стиль поведения. В целом, анализ документов – очень важный метод сбора информации при  формулятивном  плане исследования и на стадии работы по описательному плану. Основная трудность при работе с доступными (т.е. нецелевыми) документами - умение читать данные на языке гипотез исследования. Ведь документ был составлен вовсе не для того, чтобы проверить гипотезы социолога. Поэтому, прежде чем анализировать документальные материалы по существу, исследователь  вынужден проделать утомительную работу поиска в документе индикаторов (признаков) ключевых понятий исследования. Количественный подход может содействовать выявлению устойчивых тенденций в стратегии пропаганды, определению в ней наиболее важных тем, направлений, задач. Однако здесь возникает опасность просмотреть определенные сдвиги в ее стратегии, которые могут быть выражены в незначительных на первый взгляд высказываниях.
Поэтому количественный анализ должен постоянно дополняться качественным.

  На основании последнего могут быть изложены определенные уточнения и усовершенствованы способы количественного анализа. Вообще, метод анализа документов практически так же универсален, как и опросные методы. С его помощью можно получить информацию о прошлом, настоящем и будущем: реконструировать давно ушедшие, но значимые для живущих сегодня людей социальные явления и процессы; описать образы будущего страны, поколения, отдельной социальной группы.
Кроме того, документы содержат информацию о поведении и результатах деятельности людей, так же как и об их сознании: оценках, мотивах, жизненных планах, ценностных ориентациях. Метод анализа документов  дает возможность не только реконструировать событие, социальное явление, но еще и понять образ мыслей, ожидания, надежды и разочарования тех или иных социальных общностей. С его помощью можно понять, какие культурные модели были в ходу в стране на конкретном витке ее истории, какие нормы, "правила игры" тогда существовали, как они принимались.

 

Список литературы.

 1.Брачевский С.М. Современные информационные потоки: актуальная проблематика/С.М. Брачевский, Д.В. Ландэ//НТИ. Сер.1.–№11.–2005.

 2.Воронов Ю. П. Методы сбора информации в социологических исследованиях. - М., 1984.

 3.Добреньков В.И, Кравченко А.И. Методы социологического исследования, М.: Инфра – М,2004

 4.Готтшальк (Здравомыслов А.Г) Методология и процедуры социологических исследований. - М., 1969.

 5.Зимин К. 2010: архитектура бизнеса и архитектура/ К. Зимин, М. Шантаренкова //Корпоративные системы.–май, 2005

 6.Коноплев Е.С Информационные практики в современном обществе: социально-философский анализ: Дис ... кан. фил. наук.– М.: МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2007.– 168 с.  

 7.Мангейм Дж.Б, Рич Р.К , Политология .Методы исследования: Пер. с англ./Предисловие А.К Соколова .-М.: Издательство “Весь мир”,1997.

 8.Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 52, часть I, ст. 5021

 9.Паниотто В.И., Максименко В.С. Количественные методы в социологических исследованиях. -Киев, 1982., Рабочая книга социолога. - М., 1983.

10.Ковалевская Е.В. Социология, М.: МЭСИ, 2004

11.Кудряев В.А, Корнеев Г.Н , Организация работы с документами: Учеб. 2002

12.Паниотто В.И., Максименко В.С. Количественные методы в социологических исследованиях. - Киев, 1999.

13.Петров А.Н. Компьютерный анализ текста: историография метода // Круг идей: модели и технологии исторической информатики. М.,1996.

14.Розов Н.С. Методика контент-анализа и визуализации понимания философских текстов [Электронный ресурс].– Режим доступа: http://www.nsu.ru/filf/rpha/syllabi/ method.htm

15.Санкина Л.В., Вялова Л.М., Шатина Н.В. Современные правила оформления управленческих документов. — М.: УИЦ при Государственной налоговой инспекции по г. Москве, 1998.

16.Стенюков М.В. Документы. Делопроизводство: Практ. пособие по документационному обеспечению. 3-е изд., доп. и перераб. — М.: ПРИОР, 1999.

17.Составление и оформление служебных документов. Практическое пособие для коммерческих фирм, общественных организаций и государственных структур./Под ред. проф. Т.В. Кузнецовой, изд. 2-е. — М.: ЗАО «Бизнес-школа «Интел-синтез», 1999.

18. Ядов В. А. Социологическое исследование. Методология, программа, методы. - М., 1992.

19. Ядов В.А. Стратегия социологического исследования. М., 2001.

20.ФЗ”О документационном обеспечении управления” от 12 августа 1996г,

 с изменениями от 23 декабря 2003г

 

[1] Добреньков В.И, Кравченко А.И. Методы социологического исследования, М.: Инфра – М,2004

[2] См. стр 5,указанного сочинения

[3] Ядов В. А. Социологическое исследование. Методология, программа, методы. - М., 1992.

[4] Готтшальк (Здравомыслов А.Г) Методология и процедуры социологических исследований. - М., 1969.

5 Паниотто В.И., Максименко В.С. Количественные методы в социологических исследованиях. -Киев, 1982., Рабочая книга социолога. - М., 1983.

6 см. стр 5 указанного сочинения

7 см стр 11 указанного сочинения

8 Воронов Ю. П. Методы сбора информации в социологических исследованиях. - М., 1984.

9 см стр 11указанного сочинения

10 см стр 8 указанного сочинения

11 Паниотто В.И., Максименко В.С. Количественные методы в социологических исследованиях. - Киев, 1999.

12 Кудряев В.А, Корнеев Г.Н , Организация работы с документами: Учеб. 2002

13 Розов Н.С. Методика контент-анализа и визуализации понимания философских текстов [Электронный ресурс].– Режим доступа: http://www.nsu.ru/filf/rpha/syllabi/ method.htm

 

14 Дж.Б.Мангейм ,Р.К Рич, Политология .Методы исследования: Пер. с англ./Предисловие А.К Соколова .-М.: Издательство “Весь мир”,1997.

15 Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 52, часть I, ст. 5021

16 Кудряев В.А, Корнеев Г.Н , Организация работы с документами: Учеб. 2002

17 Санкина Л.В., Вялова Л.М., Шатина Н.В. Современные правила оформления управленческих документов. — М.: УИЦ при Государственной налоговой инспекции по г. Москве, 1998 - 91с.

18 см стр 28 указанного сочинения

19 Составление и оформление служебных документов. Практическое пособие для коммерческих фирм, общественных организаций и государственных структур./Под ред. проф. Т.В. Кузнецовой, изд. 2-е. — М.: ЗАО «Бизнес-школа «Интел-синтез», 1999 - 224с.

20 ФЗ”О документационном обеспечении управления” от 12 августа 1996г,

 с изменениями от 23 декабря 2003г

21 Стенюков М.В. Документы. Делопроизводство: Практ. пособие по документационному обеспечению. 3-е изд., доп. и перераб. — М.: ПРИОР, 1999.