Конституционный контроль в России до 1989 г.

После революции 1917 г. в России все контрольные функции в соответствии с принципом «Вся власть Советам!» были сосредоточены в высшем органе Советской власти.

Конституция РСФСР 1918 года установила, что верховным органом власти в стране является Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами - Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Съезд Советов мог отменить любой акт любого органа власти, противоречащий Конституции или актам Съезда Советов. ВЦИК имел право отменять или приостанавливать постановления и решения Совета Народных Комиссаров (СНК). В дальнейшем такой же функцией был наделен Президиум ВЦИК.

В 20-х годах в целях обеспечения соответствия конституций союзных республик Конституции СССР 1924 года (а в конечном итоге – союзному законодательству) Верховный Суд СССР был приспособлен к осуществлению вспомогательной, консультативной функции конституционного надзора за актами союзных республик и центральными органами государственного управления СССР. Необходимость в этом вызывалась потребностями укрепления федеративного строя и создания единой правовой системы союзного государства. В целом же конституционный контроль находился в сфере Всесоюзного Съезда, ЦИК СССР и в определенной части осуществлялся и Президиумом ЦИК СССР. Но даже столь ограниченное участие Верховного суда СССР в непосредственной охране Конституции вызывало в 1928-1929 гг. ожесточенную критику и обвинения в попытке внедрить в советскую систему буржуазный институт – конституционный суд[6].

Упрочившийся к 30-м гг. режим диктаторского правления Сталина предпочел систему общего надзора прокуратуры «зачаточному» консультативному участию Верховного Суда СССР в конституционном контроле, так как системе, основанной на полновластии Советов, был чужд любой специализированный конституционный надзор.

Исходя из вышесказанного, Конституция СССР 1936 г. отнесла контроль за соблюдением Конституции СССР и соответствии ей республиканских конституций к ведению Союза ССР, но конкретный орган, осуществляющий этот контроль в Конституции не указан. Президиуму Верховного Совета СССР Конституцией предоставлено право толкования законов и право отменять противоречащие Конституции акты союзного и республиканских совнаркомов (советов министров). Вопросы конституционности нормативных актов также рассматривались Президиумом Верховного Совета СССР.

Председатель Верховного Суда СССР А.Н. Винокуров, незадолго до принятия Конституции, 15 ноября 1936 г. направил в Секретариат Сталина поправки к ее проекту. Одна из них предполагала более детализировать функции Верховного Суда ССР, как это имело место в Конституции 1924 г. Ясно, что эта поправка в закамуфлированной форме ставила вопрос о восстановлении прежнего статуса Верховного Суда, главным образом, в области конституционного надзора. Однако, это не представило интереса для «сталинской» Конституции.

Развенчание культа личности Сталина и последовавшая за этим кампания расширения прав союзных республик пробудили интерес к опыту 20-х гг. В 1956 году была предпринята попытка изменить полномочия Верховного Суда СССР не только в области судебного надзора, но и вернуться к такому положению, которое было определенно первой Конституцией Советского Союза, принятой в 1924 году, т.е. к фактическому восстановлению и ранее принадлежащей ему функции конституционного надзора. Но партийные верхи оказались не готовы вернуться даже к той во многом формальной практике конституционного надзора 20 - начала 30-х годов и на стадиях аппаратного согласования «зарубили» компромиссный законопроект о Верховном Суде СССР, предполагавший наделить его правом давать по поручению Президиума   Верховного Совета СССР заключения по   вопросам законодательства. Ограничиваясь лишь изменениями полномочий Верховного Суда СССР в сфере судебного надзора, власть еще раз подчеркнула неприемлемость судебной проверки конституционности нормативных актов. В выступлении по этому вопросу председатель Комиссии законодательных предположений Совета Союза Верховного Совета СССР М.А. Яснов заявил: «Многие пропагандисты заокеанской «демократии» хвастаются тем, что Верховный Суд США стоит мол, над законом... время от времени творит и изменяет конституционное право...Бесспорно лишь одно, что когда суд, так сказать, стоит над законом -«творит право», а не подчиняется закону, то он сам является орудием, при помощи которого попирается законность»[7]. Конечно же, такой подход был обусловлен реалиями того времени.

В юридической литературе 50-х гг. высказывалось отрицательное отношение к явлению конституционного контроля. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что С.Л. Зивс в соответствующем подзаголовке своей книги слова «конституционный контроль» взял в кавычки. Но хотя труды С.Л. Зивса, Л.А. Лунца, И.Д. Левина, О, А. Жидкова и других авторов тех лет посвящались критике конституционного контроля в буржуазных государствах, они доносили до отечественного читателя важнейшую информацию об этом институте.

Вместе с тем, в этот период наметилось и объективное, в основном на уровне нормативного анализа, изложение опыта Верховного Суда СССР 1924-1933 гг. в области осуществления функции конституционного надзора. В частности, М.В. Кожевников признал, что Верховный Суд СССР, прежде всего, был органом охраны Конституции СССР. «Эта функция Верховного Суда», - писал он, - «была поставлена под контроль ЦИК СССР как высшего органа власти .... Это была первая основная функция Верховного Суда СССР»[8].

К сожалению, исследователи опыта Верховного Суда СССР периода 20 - начала 30-х гг. еще не ставили вопроса о его использовании в новы исторических условиях. На рубеже 50 - 60-х годов эта проблема была вне поля зрения юридической науки. Советская правовая доктрина к этому времени четко сформулировала по существу демагогическое положение о том, что «в нашей стране конституционный контроль осуществляется самим народом в лице его высших представительных органов»[9]. Верховный Совет СССР при этом реализует высший контроль за соблюдением Конституции СССР, обеспечивая соответствие ей конституций союзных республик.

Таким образом, проблема создания в стране специализированных органов охраны Конституции в этот период не была предметом исследования в советской науке государственного права. И конституционные проекты 1962 - 1964-х гг.  «хрущевской оттепели» в этой части оказались без серьезной поддержки в научном плане.

Как известно, решение о подготовке новой Конституции СССР было принято первой сессией Верховного Совета СССР шестого созыва в апреле 1962 г. Сессия избрала Конституционную комиссию в составе 97 человек во главе с Н.С. Хрущевым. О результатах более чем двухлетней работы комиссии до недавнего времени мало, что было известно, кроме официальных сообщений. Лишь в последние годы в связи с исследованием периода, названного в публицистике «хрущевской оттепелью», историки обратились к архивным документам той эпохи[10].

Для исследования развития идей судебного конституционного контроля большой интерес представляет «окончательный» проект Конституции СССР, обнаруженный среди бумаг, сданных Л.Ф, Ильичевым в Общий отдел ЦК КПСС 12 апреля 1965 г. после приостановления работы Конституционной комиссии.

Этот проект, также датированный 1964 годом, как явствует из прилагаемой к нему объяснительной записки, составлен редакционной подкомиссией на основе предложений, выработанных другими подкомиссиями Конституционной комиссии, и с учетом «пожеланий трудящихся, высказанных в многочисленных письмах». В проекте, состоящем из преамбулы (провозглашения), восьми разделов, 23 глав и 255 статей в разделе «Органы государственной власти СССР» предусматривалась специальная глава XV1I1 «Государственный Конституционный Суд». В ее двух статьях регулировались срок полномочий, состав а компетенция суда. Указывалось, что Государственный Конституционный Суд создается на срок полномочий Верховного Народного Совета СССР (т.е. сроком на четыре года) в составе Председателя Верховного Суда СССР и председателей Верховных Судов всех союзных республик. В его состав могли войти и другие лица.

На Государственный Конституционный Суд предполагалось возложить:

-  осуществление наблюдения за точным и неуклонным соблюдением Конституции СССР;

-  по требованию Верховного Народного Совета СССР и его Президиума дачу заключения о законности тех или иных решений союзных республик с точки зрения Конституции СССР;

-  рассмотрение вопросов отношений между отдельными союзными республиками и Союза ССР с отдельными союзными республиками в случае возникновения споров;

-  доклады о результатах рассмотрения вопросов и споров Верховному Народному Совету СССР, а в период между его сессиями Президиуму Верховного Народного Совета СССР.

Таким образом, данный проект Конституции СССР 1964 г. предполагал, главным образом, «парламентский» конституционный контроль. Он придавал Государственному Конституционному Суду второстепенную подчиненную роль под эгидой Верховного Народного Совета СССР и его Президиума. Причем с точки зрения исторической ретроспективы по своим основным полномочиям и процедуре деятельности контроль Государственного Конституционного Суда во многом аналогичен конституционному надзору, осуществляемому Верховным Судом СССР в 1924 — 1933-х гг.

Однако в жизнь данный проект воплощен не был. Принятая в 1977 году новая («брежневская») Конституция СССР сохранила существовавший порядок осуществления конституционного контроля и конкретно указала эту функцию в списке полномочий Президиума Верховного Совета СССР.