ВВЕДЕНИЕ ИНСТИТУТА ОМБУДСМЕНА, КАК ПУТЬ К СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН

В Конституции Республики Беларусь сказано, что Республика Беларусь – унитарное демократическое социальное правовое государство. Человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства [7, с. 1]. Однако, для всех уже давно не секрет, что далеко не всегда и везде декларированные права соблюдаются и реализуются. В связи с этим перед обществом возникает проблема совершенствования как уже имеющихся институтов, так и создание новых, призванных гарантировать и охранять права личности. Речь, в частности, идет о развитии нового института контроля за деятельностью чиновников, который бы основывался не на традиционной для Беларуси (и славянских народов вообще) защите государственного интереса, а, напротив, на защите прав человека. Таким институтом может стать институт омбудсмена, или как его еще называют институт уполномоченного по правам человека.

Омбудсмен (от швед. ombudsman — «представитель») — в некоторых государствах должностное лицо, на которое возлагаются функции контроля за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц. Официальные названия должности в разных странах различаются [13, с. 1].

Обращения граждан – это самое основное в работе уполномоченного по правам человека. Ведь не только омбудсмен занимается правами человека.

Так, министерство социальной защиты занимается обеспечением реализации социальных прав, министерство образования – обеспечением реализации прав на образование, министерство здравоохранения – обеспечением прав на медицинскую помощь и т.д. Поэтому омбудсмену нет необходимости заниматься всем. Основное в работе омбудсмена – обращения граждан, вызванные нарушениями, не обеспечениями, недостаточной реализацией их прав.

Однако прежде чем говорить о перспективах становления данного института в Республике Беларусь, следует обратиться к первоисточникам и проанализировать зарубежный опыт.

Первый омбудсмен был создан в Швеции для усиления парламентского контроля за исполнением законодательных актов судами, гражданской службой и другими органами власти, а также как гарантия защиты основных прав и свобод личности. Специальный парламентский комиссар Швеции послужил эталоном для построения подобных учреждений в странах скандинавского региона (Финляндия, Норвегия, Дания, Исландия). В настоящее время в Швеции учреждены гражданский, военный, судебный омбудсмены, специализированные омбудсмены банков, компаний, профсоюзов, омбудсмены по делам местного самоуправления. Омбудсмены Финляндии защищают права потребителей, обеспечивают равенство возможностей мужчин и женщин. Норвежские омбудсмены осуществляют контроль за вооруженными силами и деятельностью гражданской администрации. Юрисдикция омбудсмена фолькетинга Дании распространяется на министров, гражданских служащих, профессоров университетов, хранителей музеев, духовенство. Следует отметить, что в соответствии с Договором о Европейском союзе в 1991 году учрежден Европейский Омбудсмен. Закрепление омбудсмена на межгосударственном уровне свидетельствует о важности данного института не только в национальном, но и в международном аспекте.

В мировой практике в зависимости от органа назначения сложилось две формы избрания омбудсмена:

1. Парламентская – омбудсмены назначаются или избираются парламентом (либо при участии парламента) и могут быть смещены с должности только абсолютным большинством голосов членов парламента.

2. Исполнительная – омбудсмены назначаются на должность главой административного (исполнительного) органа.

В литературе существует мнение, что омбудсмен представляет собой форму либо орган законодательной или исполнительной власти, поэтому он выступает от имени государства, и, соответственно выполняет его функции и обладает государственно – властными полномочиями. Однако опыт функционирования данного института показывает, что омбудсмен не наделен властью устанавливать общеобязательные нормы поведения и проводить их в жизнь. В его распоряжении находятся главным образом диспозитивные методы: подготовка предложений и рекомендаций, гласная критика должностных лиц. Омбудсмен не изменяет и не отменяет решений и действий государственный органов и должностных лиц. Из этого следует, что он не может быть отнесен к органу или форме какой-либо ветви государственной власти [14, с. 1-2].

Думается, что для Республики Беларусь на первоначальном этапе самым оптимальным вариантом будет следующая система избрания уполномоченного по правам человека: широкое участие представителей всех ветвей власти – Парламента, Президента, Премьер-министра, Председателей Конституционного суда Республики Беларусь, Верховного суда Республики Беларусь, Высшего хозяйственного суда Республики Беларусь и Генерального Прокурора Республики Беларусь.

Следует отметить, что еще в 1998 году на парламентских слушаниях по проблеме прав человека введение в Республике Беларусь уполномоченного по правам человека называлось крайне своевременным, исключительно актуальным и общественно полезным событием. Был подготовлен даже соответствующий проект закона, однако эти рекомендации остаются до сих пор нереализованными. На мой взгляд, немаловажная роль здесь отводится Президенту Республики Беларусь. Александр Григорьевич Лукашенко не видит необходимости создания в республике института Уполномоченного по правам человека. «Эти вопросы (защиты прав человека) сосредоточены по всем уровням власти. Мы и без уполномоченного обеспечиваем право человека на жизнь, право иметь работу, зарабатывать, кормить свою семью. В России в свое время создали институт Уполномоченного по правам человека. Демократа туда назначили. И что к России стали лучше относится?» – заметил Президент Республики Беларусь [16, с. 1]. Думается, что руководство страны по данному вопросу должно занимать более активную позицию, ведь, во-первых, права человека не ограничиваются тем перечнем, который привел Президент Республики Беларусь. Во-вторых, дело не в отношении к Беларуси мирового сообщества, а в отношении государства к своим гражданам.

Целесообразно создать в Республике Беларусь Бюро уполномоченного по правам человека, в структуру которого можно включить непосредственно самого уполномоченного, а также профессиональных правоведов в функции которых входил бы отбор дел для расследования и изучения. На первоначальном этапе целесообразно было бы ввести двух омбудсменов: 1) уполномоченного по правам человека в гражданской сфере (конституционное, гражданское, жилищное, трудовое и т.д.) 2) уполномоченного по правам человека в уголовной сфере.

Наделение уполномоченного по правам человека правом законодательной инициативы послужит действенным средством совершенствования законодательства, особенно в части работы с обращениями граждан.

Омбудсмен будет способствовать налаживанию международного сотрудничества, повысит авторитет Республики Беларусь перед мировым сообществом, вызовет интерес иностранцев к политической, экономической, социальной и культурной жизни белорусского народа.

Уполномоченный по правам человека охраняет как частные, так и общественные интересы, гарантирует осведомленность граждан об ошибках и злоупотреблениях администрации, способствует рационализации управленческого процесса, его «прозрачности» для общества.

3.2 ВОЗМОЖНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

Изучение материалов, касающихся обращений граждан в странах Западной Европы и США побуждает заключить, что порой проблемы в данном направлении решаются совершенно иным, отличным от белорусского и российского, путем.

В развитых странах Запада сложилась практика, согласно которой работа с обращениями граждан является лишь одной из административных процедур, институт которых, в свою очередь, очень хорошо развит. Вместе с тем, на должном уровне находится и институт адвокатуры, который, в случае необходимости всегда «спешит на помощь» гражданам, не удовлетворенным деятельностью того или иного государственного органа или должностного лица. Грубо говоря, работа с обращениями граждан в нашем понимании, например, в США имеет место лишь тогда, когда в рассмотрении дела участвуют, как минимум три стороны: обратившийся с заявлением гражданин, представитель государственного органа и адвокат, защищающий интересы гражданина. Просто так «ради отписки» ни одно должностное лицо не станет давать на обращение гражданина никаких ответов.

Законодательство иностранных государств давно впитало в себя институт административных процедур. Многие государства имеют давние традиции регламентирования административных процедур. Строгие формализованные правила совершения управленческих действий должностными лицами, государственными органами и учреждениями уже давно существуют во многих странах и в виде законов. Так, в Австрии соответствующие законы были приняты в 1928 г., в Польше – 1930 и 1960 гг., в Чехословакии – 1930 и 1955 гг., в Венгрии – 1956 г., в Югославии – 1956 г., в США – 1946 г., в Германии – 1953 и 1976 гг., в Швейцарии – 1968 г.

В Швейцарии на уровне федерации и кантонов есть законы об административных процедурах преимущественно с судебными элементами.

В США с 1996 г. действуют правила административной процедуры, в рамках которых регулируются статус, полномочия, документы, решения, действия административных агентств по рассмотрению обращений. Эти элементы отражаются в специальных законах и регламентах, которые применяются и судами [15, с. 1-2].

В зарубежной практике принято выделять следующий примерный перечень административных процедур:

1. Организационные (распорядок работы, распределение обязанностей, регламент взаимоотношений).

2. Принятие решений (правовых актов, устных решений и др.).

3. Использование информации (документооборот).

4. Совершение юридических действий (лицензирование и т.п.).

5. Проведение координации.

6. Осуществление контроля.

7. Деятельность в рамках целевых программ.

8. Рассмотрение обращений граждан.

9. Рассмотрение предложений общественных объединений.

10. Разрешение разногласий и споров и др.

Изучение международного опыта в части работы с обращениями граждан и сопоставление изученного с белорусскими реалиями позволяет сделать ряд выводов, предполагающих совершенствование работы в данном направлении в нашей стране.

Целесообразно наделить понятие «обращения граждан» статусом административной процедуры. Далее на законодательном уровне закрепить компетенцию в решении тех или иных вопросов и, в случаях не решения вопроса на месте, назначать адвоката. Тем самым параллельно будет проверяться компетенция того или иного должностного лица и его соответствие должности.

Для разрешения спорных вопросов, предполагающих смешанную компетенцию, существует возможность ввести институт омбудсмена. Управляющий по защите прав человека должен быть опытным профессионалом в области права. Его основной обязанностью должно стать рассмотрение наиболее важных и коллективных обращений. Можно ввести дополнительное понятие «массовое обращение» – это обращение, например, более 100 граждан, либо повторное коллективное обращение по одному и тому же вопросу.

Для пресечения огромного количества так называемых «отписок», можно письменные ответы гражданам заменить вызовами в назначенное время в тот или иной государственный орган. В присутствии компетентного наблюдателя, должностное лицо будет доступным языком сообщать заявителю о проделанной по факту обращения работе и о принятом решении. В случае удовлетворенности ответом, гражданин должен будет ставить свою подпись под графой «вопросы по данному обращению разрешены и дополнительных разъяснений не требуют». Дополнительно, будет частично решена извечная проблема «бумажной волокиты». Кроме того, не уверенный в своей правоте, гражданин, скорее всего, при таком ведении дел не станет писать обращение.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, мы рассмотрели основные вопросы, связанные с институтом обра­щений граждан в современной Беларуси, изучили основные под­ходы к определению и классификации обращений, историческое развитие и конституционные основы этого института, современную практику некоторых органов исполнительной власти, законодательство Республики Беларусь, регулирующее работу с обращениями граждан.

Главный вывод, который возможно сделать по результатам настоя­щего исследования – сегодня проблема работы с обращениями граждан стоит очень остро. Постоянное совершенствование законодательства в данном направлении – далеко не единственный и, возможно, далеко не самый эффективный метод решения проблем.

История нашего государства самым тесным образом связана с историей России. В силу сначала царского, а затем тоталитарного режима в стране работа с обращениями граждан носила скорее формальный характер. Реально мнение либо недовольство конкретного гражданина практически не учитывалось. Во многом по причине полного отсутствия демократических механизмов, предполагающих сбор, анализ и учет всех поступающих от граждан предложений и заявлений, советская система себя изжила. С момента обретения Республикой Беларусь государственного суверенитета организация работы с обращениями граждан встала на новые рельсы, учитывающие международный опыт и демократические тенденции в мире.

В конечном счёте, наша цель состоит в том, чтобы, основываясь на богатей­шем опыте прошлого и практических достижениях современности, создать в Республике Беларусь новую, демократическую систему обращений граждан.

    Анализ работы с обращениями граждан в местные исполнительные и распорядительные органы Республики Беларусь позволяет сделать вывод о том, что механизмы работы в данном направлении в нашей стране чрезмерно усложнены и предполагают серьезную «растянутость» во времени. Законодательство устроено так, что во многих случаях граждане получают ответы на свои обращения тогда, когда им это уже не нужно и проблемы давно решены собственными усилиями. Добавляет проблем давно изжившая себя, но продолжающая существовать организационная структура местных исполнительных и распорядительных органов. Зачастую обращение гражданина доходит до лица, уполномоченного в решении изложенного в обращении вопроса, значительно позже, чем необходимо, пройдя предварительно через все уровни от руководителя органа до специалиста отдела.

Таким образом, как мы видим, проблемы, возникающие в работе с обращениями граждан, носят системный характер и для качественного решения требуют существенных изменений в ряде сфер деятельности государственных органов.

Изучение международного опыта в части работы с обращениями граждан и сопоставление изученного с белорусскими реалиями позволяет сделать ряд выводов, предполагающих совершенствование работы в данном направлении в нашей стране.

Целесообразно наделить понятие «обращения граждан» статусом административной процедуры. Далее на законодательном уровне закрепить компетенцию в решении тех или иных вопросов и, в случаях не решения вопроса на месте, назначать адвоката. Тем самым параллельно будет проверяться компетенция того или иного должностного лица и его соответствие должности.

Для разрешения спорных вопросов, предполагающих смешанную компетенцию, существует возможность ввести институт омбудсмена. Управляющий по защите прав человека должен быть опытным профессионалом в области права.

Наделение уполномоченного по правам человека правом законодательной инициативы послужит действенным средством совершенствования законодательства, особенно в части работы с обращениями граждан.

Омбудсмен будет способствовать налаживанию международного сотрудничества, повысит авторитет Республики Беларусь перед мировым сообществом, вызовет интерес иностранцев к политической, экономической, социальной и культурной жизни белорусского народа.

Уполномоченный по правам человека охраняет как частные, так и общественные интересы, гарантирует осведомленность граждан об ошибках и злоупотреблениях администрации, способствует рационализации управленческого процесса, его «прозрачности» для общества.