II – НЕОБХОДИМОСТЬ ОРГАНИЗОВАННОГО И ПОЭТАПНОГО ВОЗВРАЩЕНИЯ

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ В ОТНОШЕНИИ ОБРАЩЕНИЯ С АФГАНСКИМИ ЛИЦАМИ, ИЩУЩИМИ УБЕЖИЩЕ, И БЕЖЕНЦАМИ В ЕВРОПЕ

Май 2004

Введение

 

1. Европейский совет по делам беженцев (ЕКРЕ) это сеть из 76 организаций в 30 странах Европы. Настоящее руководство является новой версией руководства по обращению с ищущими убежище и беженцами из Афганистана в Европе, которое было сделано в апреле 2003 года[1]. В работе принимаются во внимание последние события происшедшие в стране, работа Временной (переходной) администрации Афганистана в Кабуле и общие изменения, сказавшиеся на ситуации в Афганистане за последние 29 месяцев, с момента подписания  Боннского Соглашения.

 

2. Настоящее руководство касается добровольной репатриации афганцев, которые имеют статус беженца или дополнительный статус, обеспечивающий защиту; тех, кто имеет дополнительный временный обеспечивающий защиту статус; тех, кто находится на стадии обращения за защитой, включая тех, кому было первоначально отказано и, которые обжаловали в суде данное решение. Руководство также касается принудительного возвращения граждан Афганистана, чьи ходатайства были отклонены, и тех, у которых истек срок действия статуса либо их статус был аннулирован в связи с доступом к эффективной системе защиты беженцев.

 

 

3. Обращения c гражданами Афганистана, ищущими международной защиты, продолжают значительно отличаться по всей Европе. В некоторых европейских странах количество отрицательных решений увеличилось, хотя ходатайства продолжают рассматривать индивидуально. Некоторые страны начали осуществлять программу добровольной репатриации, часть стран по согласованию с Международной организацией по вопросам переселения (миграции), которая обеспечивает транспортные расходы, социальные дотации на переезд и в исключительных случаях поездки ‘посмотреть своими глазами’. Трехсторонние соглашения были заключены между Афганистаном и УВКБ ООН для поощрения добровольной репатриации[2].

 

4. Доклады негосударственных организаций и международных организаций продолжают подчеркивать, что страна остается небезопасной и опасность существует в многих районах страны, где имеются разнообразные группы людей продолжающие подвергаться преследованиям. ЕКРЕ настаивает на том, что беженцы из Афганистана должны быть обеспечены защитой в соответствии с принципами международных прав человека и законом о беженцах. Принимающие беженцев государства должны также обеспечить беженцев из Афганистана точной информацией об условиях в прежних местах их постоянного проживания[3].  Ходатайства афганцев должны быть рассмотрены индивидуально.   Мы не отзываемся положительно о том, что ходатайства считаются явно необоснованными на том основании, что образована Временная (переходная) администрация Афганистана, принята новая конституция в Афганистане или образованы афганские правозащитные организации. В Афганистане все еще не хватает обеспечения защиты нормы права и основных       прав человека[4].

 

5. Мы бы рекомендовали, чтобы постепенное добровольное возвращение стало целью европейской программы возвращения в Афганистан. Мы против содействия добровольной репатриации как правильного решения данного вопроса в настоящее время, так как условия “защиты и уважения” населения не могут быть обеспечены. Поэтому содействовать в добровольной репатриации следует только тем, у кого есть сильное желание вернуться.

 

 

6. Афганцы, которым было отказано в предоставлении статуса беженца или дополнительного статуса, обеспечивающего защиту, не могут быть возвращены пока нет эффективной инфраструктуры обеспечивать правопорядок и защиту прав человека, этим лицам должен быть предоставлен такой законный статус, который бы обеспечивал их права человека и достойный уровень жизни в принимающей стране.  В возвращении следует содействовать тем, у кого нет законного права остаться и которые желают вернуться.

 

5. Необходимо тщательно планировать и координировать возвращение афганцев из европейских стран, чтобы не породить принудительное возвращение афганцев из стран региона и дальнейшую дестабилизацию Афганистана.

 

6. Европейские государства должны продолжать финансирование процесса восстановления Афганистана, несмотря на другие гуманитарные приоритеты в других странах.

                                                                                                                             

7. Данное руководство следует применять в соответствии с Позицией ЕКРЕ о возвращении, Позицией по вопросу о толковании статьи 1 Конвенции о статусе беженца, Позицией по вопросу дополнительной защиты, а также в свете других заявлений о политике ЕКРЕ[5].

 

 

I – ОБЯЗАТЕЛЬСТВО ЗАЩИТЫ ОТ ПРЕСЛЕДОВАНИЯ

 

Сложившаяся ситуация

 

8. Несмотря на образование  Временной (переходной) администрации Афганистана, ратификации новой Конституции и начало процесса восстановления Афганистана международным сообществом, ситуация в Афганистане остается далеко небезопасной. Это подтверждается сообщениями средств массовой информации, информацией, предоставленной другими государствами[6], докладами ООН[7] и негосударственных организаций[8]. Администрация, контролируя ситуацию лишь в Кабуле и на территории вокруг него, только частично обладает властью. Местные силовики которые значительно превосходят по численности афганских солдат, по существу, контролируют всю страну[9]. Ситуация, когда власть распространяется не на всю территорию Афганистана, привела к групповым столкновениям, незаконной торговле наркотиками и массовой преступности, что осложнилось с развитием движения «Талибан» и другими радикальными движениями, которые занимаются террористической деятельностью, чтобы подорвать то, что выглядит как процесс построения государства во главе с США. На примере, который также очевиден и в Ираке, люди, занимающиеся восстановлением страны, становятся мишенями террористических актов, включая работников гуманитарного аппарата, строителей, членов новой Национальной Армии Афганистана и полиции.

 

9. Количество происшествий за последние месяцы является показателем нестабильной ситуации и отсутствия безопасности. Во второй половине ноября 2003 года ООН драматично свернула свою деятельность[10], а также большое количество другой деятельности по оказанию помощи в восстановление Афганистана, было приостановлено сразу после захвата в заложники сотрудника УВКБ ООН в городе Газни. В марте 2004 года министр авиации Афганистана Мирваис Садек был убит во время группового столкновения в Герате, где его отец был губернатором. Другими жертвами террористических актов стали четверо членов датской НГО – Датский комитет помощи афганским беженцам (ДКПАБ) , четверо из штата НГО - Организация занимающаяся очисткой от мин и реабилитацией (ООМР) и пятерых служащих НГО - Фонд Развития Санайее[11]. Крайне нестабильная ситуация затрудняет возможность ООН и негосударственных организаций обеспечивать продовольствием и гуманитарной помощью Афганистан. Перемещаться по многим дорогам остается опасно в силу продолжающего вымогательства (мародерства) со стороны милиции и боевиков (очень часто они выступают в одном лице). Гуманитарные, продовольственные и другие агенства, занимающиеся вопросами развития страны уже не могут работать и оказывать поддержку возвращающимся беженцам в большинстве южных районах Афганистана.

 

10. С приходом Международных сил содействия безопасности (МССБ) и значительного международного присутствия безопасность и ситуация с правами человека в Кабуле стала приемлемой для жизни. Тем не менее, администрация Афганистана не достаточно контролирует Кабул и попытки создать новые национальные вооруженные силы и национальную полицию, возродить национальную систему правосудия по всей стране, остаются на начальном уровне. Это видно из сообщений о соблюдении прав человека и видно, что милиция, которая осуществляет основную правоохранительную функцию в столице, не пресекает нарушения прав человека[12]. Отсутствие системы законности и правопорядка за пределами Кабула означает, что разнообразные силовые структуры могут действовать безнаказанно. Произвольное злоупотребление властью распространяется на все население Афганистана и администрация Афганистана не в состоянии контролировать такую ситуацию. Имеют место утверждения о том, что группы людей часто подвергаются нарушениям прав и становятся жертвами серьезных нарушений прав человека, иногда, от самих же полицейских[13].

 

11. Международное сообщество продолжает делать попытки по созданию новой Национальной Армии и полиции Афганистана, потому что Временная Администрация Афганистана все еще не способна начать серьезную борьбу с трудностями и установить законную власть. Просьба расширить присутствие международных сил содействия безопасности (МССБ) в других городах и районах страны привела к изменению мандата ООН, но потребуется время у Североатлантического союза, который командует МССБ, чтобы найти достаточные средства для поэтапного расширения присутствия МССБ.

 

12. Хотя и есть прогресс с момента подписания Боннского Соглашения, подписание которого помогает восстановить Афганистан, инфраструктура остается на крайне низком уровне (неразвитой). В то время как образование поощряется, оно далеко не развито. Услуги в области здравоохранения очень ограничены, даже значительные капиталовложения в экономику не повысят занятость населения. Теневая экономика, частично основанная на производстве опиума, угрожает подорвать стабильность страны, также как и угроза с юга движения «Талибан». Остаются серьезные проблемы из-за ограниченного количества воды и обеспечения питанием, вызванные многолетней засухой и зависимостью от продовольственной помощи, также из-за наличия мин и неразорвавшихся снарядов на территории домов, полей и ирригационных систем. Проведение сельскохозяйственных работ на территориях, где ранее проходили боевые действия осложнились последствиями серьезной засухи в период с 1999-2002 гг.

 

13. Следует также отметить, что положение женщин незначительно изменилось, несмотря на то, что властями Кабула и положениями новой Конституции были сняты ограничения на свободу передвижения. Они часто испытывают притеснение в публичных местах, что сказывается на оказании медицинской помощи и получении образования, работе и времени препровождения. В некоторых районах страны женщины редко появляются в общественных местах[14]. Распространено насилие в семье и не существует механизма обращения за помощью в такой ситуации. Девочек в возрасте девяти лет выдают замуж несмотря на незаконность и контроля со стороны государства. Возвращающаяся в Афганистан женщина-глава семейства и одинокая женщина не будут иметь средств к существованию в Афганистане.

 

Рекомендации

 

14. ЕКРЕ советует, что всем просителям убежища из Афганистана должна быть предоставлена возможность подать ходатайство об убежище, которое должно быть рассмотрено как можно быстрее. Эти ходатайства должны быть рассмотрены индивидуально для того, чтобы определить и признать их статус как можно быстрее. Это подразумевает либо статус беженца в соответствии с Конвенцией касающейся статуса беженца 1951 года, либо дополнительную форму защиты для тех, кто опасается преследования, но не подпадает под полное и включающее определение термина Конвенции 1951 года.  Государства должны рассматривать преследование, принимая во внимание информацию активных негосударственных организаций о жестоких формах преследования имевших место ранее, как непреодолимых причинах невозвращения, а также рассматривать другую достоверную информацию страны происхождения. Граждане Афганистана, которым, несмотря на все эти факторы,  статус беженца или статус другой формы защиты не был предоставлен, не могут быть возвращены в Афганистан, и им должен быть предоставлен такой законный статус, который бы обеспечивал их права человека и достойный уровень жизни в принимающей стране. В тех случаях, когда ходатайства считают явно необоснованными на том основании, что образована  Временная (переходная) администрация Афганистана, мы бы рекомендовали ратификацию новой конституции в Афганистане

 

15. ЕКРЕ выделяет определенные группы среди населения Афганистана которые остаются прежними и продолжают нуждаться в защите, несмотря на последние политические изменения в Афганистане. В эти группы входят:

 

· Пуштуны, которые подвергаются насилию и преследованию в северных провинциях из-за того, что являются сторонниками движения «Талибан». Около 60 000 пуштунов находятся в южных провинциях и отказываются возвращаться в силу опасения преследований. 

· Многие члены бывшей коммунистической партии НДПА и агенты секретной службы, которые все еще опасаются насилия, преследования и дискриминации в ввиду их ранее занимаемых постов в коммунистическом правительстве, несмотря на взаимодействие их со многими новыми представителями администрации.

· Бывшие члены движения «Талибан», многие из которых были набраны насильно, и которые возможно рискуют подвергнуться преследованию со стороны Северного альянса.

· Религиозные группы, образующие меньшинства, опасаются преследования, включая индусов, сикхов, шиитов, суннитов и исмаилов.[15]

· Группы, опасающиеся стать насильно завербованными, что еще осуществляется на севере страны и сообщается, что будут уничтожены те, кто отказался от добровольного набора.[16]

· Люди, опасающиеся преследования по причине своей сексуальной ориентации.[17]

· Журналисты, которые получают анонимные угрозы, например, в Кабуле и Герате.[18]

· Другие лица, которые опасаются стать жертвами насилия в условиях беззакония и правопорядка из-за сведения старых счетов.

· Женщины и девочки подвергаются гендерному преследованию, такому как насильственный брак.

 

16. Как считают многие государства, для людей, сталкивающихся с преследованием альтернатива внутренней защиты не исключает предоставление убежища, и не может обеспечить эффективную защиту. Следует отметить, что некоторые лица не могут обосноваться где-либо без защиты своей семьи. После 20 лет конфликтов и непрекращающейся атмосферы страха, существует сильное недоверие иностранцам, что ставит под угрозу приезд новых иностранцев. В превалирующей атмосфере безнаказанности захватывающие власть не опасаются возможного наказания. 

 

II – НЕОБХОДИМОСТЬ ОРГАНИЗОВАННОГО И ПОЭТАПНОГО ВОЗВРАЩЕНИЯ

 

17. Европейские государства должны быть осведомлены о ситуации в Афганистане, которая остается весьма изменчивой и непредсказуемой. Хотя политическая ситуация и безопасность людей неодинакова на территории всей страны, это касается и экономической стабилизации, ситуация от начала и до конца далеко не благоприятная для безопасного и достойного возвращения беженцев. При реализации плана Европейского союза по возвращению беженцев в Афганистан[19] необходимо учитывать нестабильность в стране и тот факт, что в любом случае вернувшимся необходимо гарантировать безопасность. Все это указывает на необходимость применения тщательного и поэтапного подхода к возвращению беженцев европейскими странами.[20]

 

18. Пакистан и Иран оказывали давление на возвращение афганских беженцев в места, где сохраняется напряжение, со слаборазвитой инфраструктурой, и требовали от стороны, финансирующей восстановление Афганистана, самостоятельного размещения беженцев. В течение 2002 – 2003 гг. многие из приехавших в Афганистан беженцев снова вернулись в Пакистан и Иран, потому что условия в Афганистане складывались неблагоприятно для безопасной и достойной жизни. Сложная экономическая ситуация привела к увеличению количества беженцев и внутри перемещенных лиц, которые предпочитают жить в столице, что увеличивает нагрузку на инфраструктуру города. Многие столкнулись с трудностями относительно земельных владений[21]. По оценке УВКБ ООН в августе 2003 года насчитывалось 210 000 внутри перемещенных афганцев[22].

 

19. Кроме того, УВКБ ООН не в силах наблюдать за вернувшимися или обеспечивать поддержку тем, кто имеет серьезное опасение нарушения прав человека, или пострадал от таких нарушений[23]. Обстановка законности и правопорядка остается слишком нестабильной для содействия в эффективном вмешательстве, а также в стране существуют большие районы, в которых опасная ситуация делает практически невозможным доступ, оказывающего помощь, штата служащих УВКБ ООН.

Рекомендации

 

20. ЕКРЕ считает, что поэтапное добровольное возращение должно осуществляться по европейскому плану возвращения в Афганистан. По определению, добровольное возвращение предполагает самостоятельное принятие решение о возвращении без оказания давления принимающей стороной. Наложение на лиц санкций принудительного возвращения, таких как устранение социально-экономических преимущества, не означает добровольное возвращение. Решение о возвращении должно приниматься каждым человеком лично, каждый член возвращающейся семьи должен дать свое согласие на возвращение, а не только главы семейств или лидеры сообществ. Право на убежище должно быть гарантировано таким образом, чтобы лица, имеющие законный статус, обеспечивающий защиту, продолжали пользоваться защитой в принимающей стране, и в случае, если одни из членов семьи, ищущей убежище, принимают решение вернуться в Афганистан, то другие члены семьи могли бы продолжать пользоваться защитой в принимающей стране.

 

21. Тем, у кого статус, обеспечивающий защиту, на руках в добровольной репатриации следует только “оказывать помощь”, а не “содействие”[24]. Оказание помощи принимающими государствами при добровольной репатриации предполагает поддержку и предоставление возможности лицам, желающим вернуться на родину, а не содействие в репатриации определенной национальной или этнической группе вовлеченной в конфликт. Мы бы советовали проведение четких различий между понятиями содействия и оказания помощи, чтобы давление на беженцев не осуществлялось[25]. Содействие репатриации возможно только в том случае, когда оценка ситуации в Афганистане такова, что положение ‘защиты и уважения народа’, включая “физическую, судебную, материальную безопасность”, существует[26].

 

22. ЕКРЕ предлагает, только тем оказывать помощь в добровольной репатриации афганцев, которым было отказано в предоставлении статуса беженца или другого статуса, обеспечивающего защиту, и обеспечивать таким же уровнем защиты, что и лиц с законным статусом, решившимся на добровольное возвращение.

 

23. План Европейского совета по возвращению афганцев рекомендует, чтобы принудительное возвращение осуществлялось только после “разумного срока”[27]. Мы бы рекомендовали такой разумный срок для получения сведений о наличии приемлемых условий для обеспечения нормы права и защиты прав афганцев, и о способности обеспечить эти же права уже вернувшимся в Афганистан. Такие условия в настоящее время в Афганистане не существуют. Более того, чтобы гарантировать благоприятный исход и стабильность программы по возвращению афганцев, должны быть сделаны все попытки, направленные на установление индивидуального согласия, и объединены все совместные усилия прежде чем процесс возвращения начнется.

 

24. Благоприятный исход программы по возвращению в Афганистан должен связываться и соизмеряться с обоснованностью возвращения, а не с количеством возвращенных людей. Возвращение большого количества людей, где все еще ситуация нестабильная и куда за последние 3 года вернулось более 3-х миллионов афганских беженцев и внутри перемещенных лиц[28], может привести к дальнейшему обострению ситуации, дальнейшему внутреннему перемещению и большим группам, насильно покидающих страну снова. Очевидно, что предыдущее возвращение, в частности, 261 000 человек из Ирана и 1.5 миллиона человек из Пакистана, не было добровольным и было оказано большое давление этими государствами, включая полицейское преследование и устранение социально-экономического преимуществ[29]. Это возвращение не может быть приемлемым; действительно, гуманитарные организации в Пакистане сообщили, что репатриированные беженцы, которые были не способны обеспечить себя в Афганистане, возвращались. Они составляют, возможно, десятки, если не сотни тысяч человек.

 

25. ЕКРЕ поддерживает утверждение, высказанное Рудом Любберсом, верховным комиссаром ООН по делам беженцев на 54-ой сессии исполнительного комитета программы верховного комиссара, что " Ключевым моментом сейчас является ускорение процесса восстановления. Это необходимо для стабилизации страны, что в значительной степени определит темп (шаги) возвращения афганцев в будущем. Международное сообщество должно быть заинтересовано в благоприятном исходе процесса возвращения и ре-интеграции в долгосрочном плане”[30].

      

26. Международная поддержка по восстановлению Афганистана должна продолжаться. Международное сообщество, в частности ЕС, должно играть полную и активную роль в процессе восстановления Афганистана. Процесс восстановления может начаться должным образом только тогда, когда помощь на восстановление страны будет использоваться не на помощь в чрезвычайных обстоятельствах для обеспечения больших групп людей, возвращающихся в Афганистан, а будет использоваться целенаправленно.

 

27. Европейские государства должны осознавать влияние результатов проводимой ими политики на сам Афганистан и на страны региона, которые принимают большинство афганских беженцев (Пакистан и Иран). Необходимо тщательно планировать и координировать возвращение афганцев из европейских стран, чтобы не породить принудительное возвращение афганцев из стран региона и дальнейшую дестабилизацию Афганистана.

 

28. Возвращающимся должна быть предоставлена необходимая информация для принятия обоснованно решения, которая должна включать доступ к сведениям от друзей и родственников, проживающих в Афганистане, которым возвращающиеся доверяют больше всего. Информация должна содержать сведения о том, что соответствуют ли действительности гарантии безопасного и приемлемого возвращения; соответствует ли действительности обеспечение прав, которые им гарантируются в Афганистане, также как и их право остаться в принимаемой стране. Возвращающимся должно быть предоставлено право совершить поездку в Афганистан “посмотреть своими глазами” и определить, возможно ли их возвращение, в то время как их статус в соответствии с Конвенцией о беженцах или статус временной защиты в стране убежища будет продолжать действовать. Им должно быть предоставлено время, чтобы совершить добровольный процесс репатриации и приготовиться к возвращению.

Май 2004