МОДЕЛИ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ

3.1. Американская модель конституционного контроля

Сегодня более чем в 164 странах осуществляется конституционный контроль нормативных актов. Из них в 74 действует специализированная или европейская институциональная система, в 48 - американская модель конституционного контроля, в 30 - смешанная модель, образованная на базе двух упомянутых. В ряде стран действует парламентский вариант контроля. Система еврофранцузской разновидности действует в 25 странах.
Американская модель конституционного контроля, которой присуще осуществление контроля посредством судов общей юрисдикции, действует в Аргентине, Мексике, Боливии, Бразилии, Колумбии, Никарагуа, в Скандинавских странах (Дания, Норвегия, Швеция), английских доминионах - Австралии, Канаде, Новой Зеландии, Южно-Африканском Союзе, и др., а также в Японии, Индии, Малайзии и ряде других стран.
Эта модель имеет также и ту особенность, что в части стран - США, Японии, скандинавских странах и др. - конституционный контроль осуществляют все суды общей юрисдикции. В другой группе стран (Гана, Эстония и пр.) он осуществляется только посредством высших инстанций судов общей юрисдикции. Особенности есть и в странах, имеющих федеративную структуру. В США, Австралии, Канаде, Индии, Малайзии и в ряде других стран каждый штат также имеет подобную систему. В отличие от других стран, в США действует федеральная трехступенчатая судебная система. Назначение судей высших инстанций судов общей юрисдикции, осуществляющих конституционное правосудие, про­изводится другими ветвями власти. Однако формы его различны. Например, членов Федерального суда Швейцарии избирает парламент, в США членов Верховного суда назначает Президент, после чего представляет их на утверждение Сената (Верховный суд США сформировался в 1789 г. и в данное время состоит из 9 членов, которые назначаются по принципу несменяемости и остаются на этой должности, пока их поведение безупречно). А в Гане, например, их по представлению Президента утверждает парламент. На Филиппинах - назначает Президент из кандидатур, представленных Советом судей и адвокатов - из 3 кандидатур на 1 место.
В Швеции конституционное правосудие осуществляют Верховный суд и Верховный Административный суд. Судей назначает Правительство (общее число 18 человек, из которых минимум 2/3 должны быть юристами). Они назначаются по принципу несменяемости и пребывают в должности до достижения 65 лет.
Интересной особенностью обладает формирование Верховного суда в Японии. Он состоит из 15 членов, которые, согласно Конституции Японии (ст. 79), назначаются Кабинетом пожизненно. Председателя Суда назначает император, однако на следующих парламентских выборах, а через 10 лет- на предстоящих выборах- судьидолжны получить вотум доверия народа (подобный механизм применяется также при назначении судей штата в 42 штатах США). Достойна упоминания также модель конституционного контроля в Дании. В Датском Королевстве декретом короля в 1661 г. был создан Верховный суд. В государстве, ставшем на основании Конституции 1849 г. конституционной монархией, Суд стал независимым органом и взял на себя миссию конституционного контроля. В настоящее время в Дании действуют окружные, высшие и Верховный суды (трехступенчатая система). Вопросы конституционного контроля рассматриваются, в основном, в Верховном суде. Однако в этой стране министр юстиции правомочен решать, в суде какой инстанции слушать тот или иной вопрос. Добавим также, что Верховный суд состоит из председателя и 14 членов. Все они назначаются королевой по представлению министра юстиции бессрочно.
Американская модель конституционного контроля характеризуется следующими основными признаками:
- всеобъемлющим характером контроля, включающим не только законы, но и любые нормативные акты;
- децентрализованным осуществлением контроля любым судом, при рассмотрении любого конкретного дела, если закон или нормативный акт касается конкретных интересов истца;
- ограниченностью круга субъектов права, на которых распространяются решения органов конституционного контроля, поскольку они обязательны только для сторон процесса.

3.2. Европейская модель конституционного контроля

Почему Европа XX века не восприняла американскую модель конституционного контроля? На этот вопрос пытались ответить многие. В одном случае ответ искали в плоскости разнохарактерного восприятия понятий "закон" и "конституция". В другом - акцент ставился на особенностях судоустройства и деятельности судей (особо выделяя степень независимости суда и способность судей вынести решение по вопросу конституционности закона). В третьем случае на первый план выносился характер поставленных перед обществом данной страны задач и характерные особенности их решения.

Так или иначе, больше века во всем мире полномочия конституционного контроля осуществляли суды общей юрисдикции. Однако бурные перемены в общественной жизни начала XX века - в условиях разделения властей - поставили перед специалистами ряд проблем:
1. Становилось возможным через закон достичь чрезмерно большой централизации власти, вплотьдо ееузурпации[1];
2. В условиях быстрого изменения общественной ситуации и соответствующей законодательной базы контроль, осуществля­ющийся только по конкретным делам, был, очевидно, недостаточноэффективным;
3. В условиях разделения властей главным детонатором дестабилизации общества стала борьба разных ветвей власти за то, чтобы урвать друг у друга полномочия.
Кроме вышесказанного, на наш взгляд, иной была и методология подходов. На первый план выдвинулось не только решение вопроса, связанного с конкретными интересами конкретного человека и относящегося только к нему, но и проблема общественной стабильности и стимулирования динамичного развития общества путем обеспечения конституционности законодательного пространства. На первый план был выдвинут лозунг: "стабильность государства, динамизм развития".
В европейской модели в число приоритетных выделились три сверхзадачи:
а) обеспечение конституционности нормативных актов и посредством этого сохранение конституционно закрепленного функционального равновесия между отдельными ветвями власти;
б) четкое регламентирование решения спорных вопросов, возникающих между различными органами власти по поводу полномочий;
в) создание наиболее целостной и надежной системы защиты конституционныхправчеловека.
Другой вопрос - как решались эти вопросы в начале века. По нашему мнению, реальность такова, что осуществление конституционного контроля новой, специализированной и централизованной системой обеспечивает постепенное, поэтапное решение этих вопросов, и эта тенденция сегодня лежит в основе внутренней логики развития системы.
Характерная особенность этой модели не только в том, что контроль осуществляется специализированным органом. Особую важность приобретает то обстоятельство, что существенно меняются также и формы, и характер контроля.
В частности, только этой модели присущи, как отмечалось, формы превентивного, абстрактного и обязательного контроля. Благодаря такому подходу конституционный контроль приобретает целостный, комплексный характер и может осуществляться последовательно и эффективно.
Идеологом-основоположником европейской модели является Ганс Кельзен (в 1920 г. Кельзен стал членом первого Конституционного суда Австрии).
Эта модель, имея ту основную общность, что контроль централизован и осуществляется посредством специализированного органа, одновременно имеет как значительные структурно-организационные, так и функциональные особенности. Следует отметить, что эти особенности отражаются в том, как формируются органы конституционного контроля, каковы их состав и структура, кто и как может обращаться в эти органы, каков характер контроля (абстрактный или конкретный, предварительный или последующий, обязательный или факультативный), что является объектом контроля, каков характер решений, принятых органом конституционного контроля и т. д.
К какой ветви власти относится специализированный конституционный контроль? Дискуссия по этому вопросу продолжается. Конституциями ряда стран он включен в систему судебной власти (Германия, Россия, Турция, Грузия, Армения и др.), в других - выступает как особый орган (Франция, Италия, Испания, Польша и др.).
Дискуссия доходит до того, что конституционный контроль рассматривается как законодательная функция (функция т.н. негативного законодателя).
Объект конституционного контроля - это не применение закона, а сам закон: в этом плане функциональный характер конституционного суда приближается, казалось бы, к парламентскому. Однако, по существу, такой подход необоснован.
Некоторые выделяют конституционный контроль как отдельную ветвь власти - контрольную власть, что, очевидно, являетсяпреувеличением[2].
Кстати, в некоторых странах вопрос уточнения места конституционного суда стал даже предметом рассмотрения на судебном заседании. Например,вЧехии весной 1995 г.
Конституционный суд, рассмотрев этот вопрос, зафиксировал, что Конституционный суд не является органом судебной системы и находится вне нее.
Рассмотрение вопроса в этом контексте, в первую очередь, требует уточнения функциональных взаимоотношений между конституционным судом и судебной системой общей юрисдикции. Проблемав том, что даже в тех случаях, когда конституционный суд не считается органом судебной системы, все равно, его независимая деятельность непосредственно связана с другими судами, в особенности, в вопросах конкретного контроля и защиты прав человека.
По нашему мнению, подобные дискуссии зачастую искусственны и бесплодны. Главный вопрос заключается в том, создана ли внутри страны такая система конституционного контроля, которой под силу решить, как минимум, три задачи: обеспечить верховенство конституции и конституционность нормативных актов; решить споры органов власти по поводу полномочий; встать на защиту конституционных прав и свобод человека. Все остальные вопросы - производные. Главное - разработка четкой институци­ональной системы решения отмеченных трех групп задач. А какие органы и как будут ее осуществлять - это вопрос второго плана (но не второстепенный). Вместе с тем, мировой опыт свидетельствует о том, что эти вопросы с наибольшей результативностью решают именно конституционные суды.

[1] Не случайно, что после Второй мировой войны одними из первых Италия (1948 г.) и Германия (1949 г.) зафиксировали в новых конституциях создание специализированных институтов конституционного контроля- конституционных судов.

[2] См.: ШульженкоЮ. Л. “Конституционныйконтроль в России". М.,1995, с. 15-16.

3.3. Особенности формирования специализированных органов конституционного контроля

Система специализированного, или централизованного, конституционного контроля предполагает наличие особой организационной структуры его осуществления.

Имеющийся опыт показывает, что основными институтами являются следующие:
конституционные суды (в европейских и в большей части новых независимых государств);
конституционные советы (Франция, Марокко, Мозамбик, Казахстан);
конституционные палаты Верховных судов (Буркина-Фасо, Гвинея, Коста-Рика);
Конституционный совет расследования в Эфиопии.
Своеобразен институт Канцлера правосудия в Эстонии. Интересно, что в Португалии, где существует Конституционный суд, функцией конституционного контроля обладают и суды общей юрисдикции, как в США. Конституционный суд при осуществлении конституционного контроля выполняет функцию суда высшей инстанции. Это, фактически, интересное сочетание двух моделей.
Есть также страны, где институты конституционного контроля имеют большие отличия и характерны, в основном, только для этой страны. Типичным примером этого является система конституционного контроля в Исламской Республике Иран. Здесь, согласно ст. 91 Конституции, эту функцию осуществляет Охранный совет. Он состоит из 12 членов: 6-ти представителей духовенства и 6-ти специалистов в области права. Срок полномочий этого Совета - 6 лет. Половина представительского состава Совета меняется раз в три года (ст. 92 Конституции). Формы контроля - предварительный и обязательный. Это означает, что все законы парламент представляет в Совет, который в течение 10 дней определяет их соответствие исламским нормам и Конституции, и в случае несоответствия возвращает в парламент на доработку (ст. 94 Конституции). Кстати, вопрос соответствия законопроекта исламским нормам решают только члены Совета - представители духовенства. Этому органу дано также право толкования Конституции - 3/4 голосов (ст. 98 Конституции). Он же контролирует законность выборов Президента и парламента (ст. 99 Конституции).
Для осуществления независимой и эффективной деятельности конституционных судов исключительную важность представляет порядок их формирования. Здесь следует выделить следующие основные вопросы, достойные внимания:
а) каков порядок выборов судей;
б) на сколько лет избираются судьи;
в) какие требования предъявляются к судьям.
Члены органа конституционного контроля, в основном, назначаются (или избираются) разными ветвями власти. Напрактике встречаются различные подходы. Например, в Венгрии, Польше, Перу, Словакии, Германии, Латвии, Беларуси все члены органа конституционного контроля назначаются парламентом. В Австрии, Албании, Армении, Франции, Литве, Бенине, Кыргызстане, Румынии, России - органы конституционного контроля формируются совместно президентом и парламентом.
В Болгарии, Габоне, Италии, Испании, Литве, Мадагаскаре, Молдове, Украине, Монголии, Турции, Корее их назначают президент, парламент и институты судебной власти (т. е. обеспечивается участие трех ветвей власти).
В отличие от судов общей юрисдикции, членами конституционного суда могут быть не только опытные судьи, но и преподаватели права, государственные служащие, политические деятели, в том числе и лица, не являющиеся юристами. Есть страны, где количество лиц, не являющихся юристами, определяется законом: в Габоне и Мали 2-е из 9 (ст. 89 Конституции Габона), в Швеции юристами могут не быть 1/3 от общего числа судей. А, например, ст. 12 закона о Конституционном суде Узбекистана предусматривает, что членом Конституционного суда может быть избран гражданин Узбекистана - специалист в области политики и права, который имеет высокие моральные качества и необходимую квалификацию.
Интересная особенность существует в Турции, где могут избираться как юристы, так и люди, имеющие опыт определенной государственно-административной работы.
Есть также страны, где конституционный контроль осуществляется судами общей юрисдикции и где эту функцию могут выполнять все те, у кого есть данные для выдвижения кандидатами в депутаты. Например,в Швейцарии, на основании ст. 108 Конституции этой страны, членами Федерального суда могут стать граждане Швейцарии, имеющие право быть избранными в Национальный Совет. Это типичный пример такой страны, где деятельность органа, осуществляющего конституционное правосудие, в основном охватывает споры в области конституционного права и, конечно, вопросы конституционности законов и решений органов государственной власти (ст. 110 Конституции Швейцарии).
В Бельгии членами органа конституционного контроля(Арбитражного суда) могут стать не только судьи и профессора права, но и бывшие депутаты.
Во Франции для членов Конституционного совета нет профессиональных ограничений.
По мнению некоторых теоретиков, вовлечение в состав специализированного органа конституционного контроля специалистов из других областей (особенно из сферы политологии, философии),а также опытных и высокопоставленных деятелей, работавших в сфере государственного управления, может дать большое преимущество и пользу[1]. Подобную необходимость своеобразно комментировал член Верховного суда США Хьюго Блек (в 1937 г. был назначен Франклином Рузвельтом, умер в 1971 г, проработав 34 года.). Он считал, что назначение лица, не являющегося юристом, членом Верховного суда, придает ему больший заряд независимости, поскольку преодолевается психология зависимости, продиктованная логикой иерархической карьеры.
Важен и тот аргумент, что в данном случае мы имеем дело не столько с технологией применения закона или другого правового акта, сколько с философией управления и регулирования общественных отношений, а правотворчество и способность овладения им становятся первоочереднымизадачами.
Предмет отдельного анализа - вопрос о сроке деятельности и порядке обновления состава Суда. На практике существуют полярные подходы. Во-первых, есть страны, которые находят, что для обеспечения независимости органа конституционного контроля его члены должны выбираться по принципу несменяемости (США, Австрия, Дания, Армения и др.)
В другой группе стран находят, что срок полномочий должен быть ограниченным (обычно он колеблется в пределах 5-15 лет). К числу этих стран можно отнести Германию, Францию, Италию, Испанию, Турцию и др. В таких странах предусматривается и механизм постепенной ротации (обычно раз в 3 года).
Почти во всех странах есть также общие подходы к формированию конституционных судов. Прежде всего, это относится к некоторым требованиям, предъявляемым к членам Суда. Во-первых, они не могут выполнять другую оплачиваемую работу (в ряде стран исключение составляет научно-педагогическая и творческая деятельность). Во-вторых, член органа конституционного контроля не может быть членом политической партии или заниматься политической деятельностью (значительное число составляют страны, в которых закон запрещает членам органа конституционного контроля состоять в профсоюзе или другой общественной организации). В-третьих, даже если назначение не происходит по принципу несменяемости, все равно лица старше 65-70 и моложе 35-40 лет, как правило, не назначаются или не избираются членами Суда. Кроме того, почти во всех странах на них распространяется принцип неприкосновенности иперед вступлением в должностьони дают клятву. Кстати, в большинстве стран только Суд правомочен освободить от занимаемой должности своего члена в предусмотренных законом порядке и случаях (Албания, Болгария, Германия, Латвия, Португалия, Румыния, Швейцария, Турция и т. д.).
В другой группе стран орган, назначивший членов Суда, выносит окончательное решение на основании заключения Суда (Словакия, Армения, Македония и т. д.) В Финляндии, Японии, США, Литве судья с занимаемой должности освобождается в особом порядке импичмента.
В ряде стран при формировании институтов конституционного контроля особое значение придают языковому цензу. В частности, Швейцария и Канада, имеющие более одного государственного языка, при избрании членов Верховного суда соблюдают определенные пропорции разных языковых групп.
Интересные различия есть и в вопросе избрания председателя органа конституционного контроля.
Избрание (назначение) производит:
а) Суд сам (Болгария, Румыния, Бенин, Венгрия, Италия, Монголия, Конго, Португалия, Россия, Молдова, Грузия и др.);
б) глава государства, без какого-либо согласования (Алжир, Египет, Марокко, Мавритания, Казахстан, Франция и др.);
в) парламент (Германия, Литва, Кыргызстан);
г) президент, по представлению правительства (Австрия);
д) президент - с согласия парламента (Республика Корея).
В ряде стран, при равном количестве голосов во времяпринятия решений голос председателя конституционного суда является решающим (Италия, Испания и т.д.).
Для эффективного осуществления конституционного контроля и учета особенностей административно-территориальной организации страны особое внимание уделяется также вопросам организационной структуры органов конституционного контроля. Конституционные суды обычно бывают одно - или двухпалатными.
Двухпалатные суды в основном характерны для стран с федеративной структурой. Если предусматриваются двухпалатныесуды,тозакон определяет порядокформирования палат, порядок рассмотрения и решения вопросов на заседаниях, определяет круг вопросов, исключительное право решения которых предоставляется пленарному заседанию Суда.
Это разделение имеет также функциональный характер и дает возможность рассмотреть и решить отдельные вопросы в составе части членов Суда. Этот вопрос особенно часто возникает в том случае, когда орган конституционного контроля наделяется полномочиями, свойственными в какой-то мере судам общей юрисдикции и ставится во временные рамки.
Особенности организации органов конституционного контроля в своей основе имеют и ту общую цель, что, исходя из характера общественных отношений и задач развития любой страны, намечаетсясоздать независимый от политического воздействия орган, руководствующийся высокими моральными принципами, который сможет обеспечить верховенство права, способствовать стабильному и динамичному развитию общества.

[1] См., в частности, БоботовС. В. "Конституционная юстиция." М., 1994, с.64