Роль международных организаций труда в механизме защиты права и свобод в сфере трудовых отношений

труд свобода законодательство конституционный

Одним из самых важных международных органов в сфере защиты трудовых прав является Международная организация труда (МОТ) как специализированное учреждение ООН.

Созданная Международной организацией труда система контроля за соблюдением прав и свобод в сфере труда является важнейшим механизмом защиты этих прав в современном мире. Эта организация имеет полномочия разрабатывать международные стандарты в форме конвенций, рекомендаций и протоколов в сфере труда в различных направлениях деятельности: свобода ассоциаций, заработная плата, продолжительность рабочего дня и условия труда, вознаграждение за труд, социальное страхование, оплачиваемый отпуск, охрана труда, службы найма рабочей силы и рабочая инспекция. Конвенции налагают на государства-члены, которые их ратифицировали, обязательства по претворению их положений в жизнь, в то время как рекомендации устанавливают ориентиры для национальной политики, законодательства и практики. Со времени основания МОТ было принято более 370 конвенций и рекомендаций и протоколов.

Суть и смысл контрольного механизма за соблюдением прав и свобод в сфере труда, гарантированных конвенциями и иными международными актами, состоит в установлении того, как это происходит в законодательстве страны и на практике (in law & in practice). Он был задуман как серия процедур юридического свойства, призванных установить степень соответствия принимаемых национальных мер для достижения целей отдельных конвенций и оказания помощи странам в выявлении проблем применения, его слабых мест. И, как следствие этого - внесения предложений о мерах по устранению проблем.

В рамках контрольного механизма Международной Организации Труда имеются две группы процедур - общие (постоянно действующий механизм регулярного контроля) и специальные (действуют при определенных обстоятельствах). В основе деятельности в рамках регулярного контроля лежит обязательство государств - членов МОТ, присоединившихся посредством ратификации к какой-либо конвенции, периодически представлять доклады о мерах, принятых правительством во исполнение тех обязательств, которые содержатся в этом акте, что вытекает из ст. 22 Устава Международной Организации Труда[24].

В рамках общих процедур (регулярно действующий механизм) к контрольным органам относятся Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций и Комитет Конференции по применению международных норм.

Комитет экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций (КЭ) был образован в соответствии с резолюцией, принятой на Восьмой сессии Международной конференции труда в 1926 г. На него была возложена ответственность за проведение регулярного контроля за соблюдением государствами-членами своих обязательств, вытекающих из норм.

Основополагающими принципами работы Комитета провозглашены: независимость, беспристрастность и объективность при определении того, в какой мере деятельность (меры, мероприятия) того или иного государства по обеспечению трудовых прав, гарантированных Конвенциями и другими международными актами, соответствует положениям и обязательствам, принятым им в рамках Устава МОТ.

Комитет имеет полномочия рассматривать доклады, представляемые согласно ст. 22 Устава, о мерах, предпринимаемых государствами-членами по приданию силы положениям Конвенций, к которым они присоединились. Он рассматривает информацию и доклады, касающиеся конвенций и рекомендаций, представляемые государствами в соответствии со ст. 19 Устава о применении нератифицированных конвенций и рекомендаций. Результатом рассмотрения Комитетом упомянутых докладов (согласно ст. 22 Устава) являются выводы о том, что состояние с правами в сфере труда удовлетворительно, либо этот орган вырабатывает и принимает комментарии, которые могут быть двух видов - прямые запросы и замечания.

Доклад Комитета в первую очередь представляется Административному совету. Окончательные заключения принимают форму общего доклада, в котором содержатся, в том числе, замечания в адрес конкретных государств-членов относительно регулирования и защиты прав и свобод в сфере труда, гарантированных международными актами этой организации.

Комитет Конференции по применению международных норм (Комитет Конференции) является другим важным органом в рамках общей процедуры регулярного контроля за соблюдением прав и свобод в трудовой сфере. Данный Комитет как постоянный орган Конференции создан согласно ст. 7 Регламента Конференции. Он является трехсторонним органом, включающим представителей правительств, работодателей и работников. Этот орган рассматривает меры, принятые государствами-членами по регулированию и защите трудовых прав во исполнение положений Конвенций, к которым они присоединились, а также информацию, представленную государствами-членами, относительно результатов проведенных инспекций; информацию и доклады, касающиеся Конвенций и Рекомендаций, представленные странами в соответствии со ст. 19 Устава. Комитет Конференции непосредственно готовит доклад для внесения на рассмотрение Конференции.

Президиум Комитета Конференции обобщает информацию по всем жалобам на нарушения прав и свобод в сфере труда, поступавшим в МОТ, рассматривает их с позиций значимости и необходимости рассмотрения Конференцией труда - высшим органом Международной Организации Труда.

Доклад Комитета представляется Конференции и обсуждается на ее пленарном заседании, затем публикуется в Record of Proceedings (Протокол заседаний) Конференции, а также выпускается отдельно и рассылается правительствам. Все случаи нарушения прав и свобод в сфере труда, затронутые в докладе, находятся под пристальным контролем организации вплоть до их устранения государством.

Уровень контрольного механизма международных организаций направлен, прежде всего, на правовую систему в целом, законодательство в сфере защиты трудовых прав граждан. Интересна дискуссия по поводу признания государством международных норм. Одни исследователи и государственные деятели считают, что ратификации соответствующих документов государством вполне достаточно для того, чтобы национальная система была признана соответствующей международным требованиям в этом аспекте[25]. Но при том условии, что положения национальной конституции признают международные нормы, к которым присоединилось государство, частью национальной правовой системы.

Государство в этом случае считает достаточным для применения ратифицированной конвенции подобного конституционного положения. Постоянно ссылаясь на него, оно не видит необходимости принимать какие-либо иные законодательные меры. В некоторых случаях такого механизма нормативного обеспечения прав и свобод в сфере труда явно не достаточно.

По мнению автора работы, здесь следует различать два варианта: первый - когда конвенция для ее применения предполагает наличие некоторой системы мер, в которую вписывается ее собственное прямое применение. Данная ситуация характерна для содействующих и продвигающих (promotional) конвенций.

Второй вариант - когда самой конвенцией предусмотрено принятие национальных законодательных и подзаконных актов (laws and regulations), которые должны содержать положения, "придающие эффект Конвенции". Такое положение вещей характерно для конвенций технического свойства. В этих случаях непринятие нормативных актов государством парализует применение международных норм и фактически не обеспечивает необходимой нормативной защитой права и свободы в сфере труда, гарантированных международными актами.

Устав Международной Организации Труда предусматривает возможность приведения в действие трех процедур рассмотрения жалоб и представлений (соответственно ст.ст. 26 и 24 Устава МОТ) о несоблюдении тем или иным государством ратифицированной им конвенции, то есть о допущенных нарушениях прав и свобод в сфере труда самим государством.

1. Жалобы в узком смысле этого слова, которые могут быть инициированы любым государством-членом или Административным советом, который делает это по своей собственной инициативе или по просьбе одного из делегатов Международной конференции труда (МКТ). На основании письменной жалобы Административный совет может назначить специальную Комиссию по расследованию случая, которая после изучения всех обстоятельств дела представляет сторонам конфликта доклад, содержащий рекомендации о мерах, которые необходимо предпринять в связи с жалобой. Заинтересованные государства обязаны в трехмесячный срок сообщить, принимают ли они эти рекомендации, и если не принимает, то готовы ли они на добровольной основе передать дело в Международный суд ООН, который примет окончательное решение в споре между заинтересованным государством и Комиссией.

2. Процедура представлений, в соответствии с которой организации работников и организации работодателей могут подавать в Административный совет представления о том, что государство не выполняет взятые на себя обязательства в рамках ратифицированных им конвенций МОТ по обеспечению трудовых и связанных с ними прав и свобод. Вначале сообщение изучается Комитетом, состоящим из трех членов Административного совета. Если Комитет признает сообщение приемлемым, то правительству соответствующего государства предлагается прокомментировать его. В случае, если Комитет считает ответ правительства неудовлетворительным, он может опубликовать как сообщение, так и ответ на него. По сравнению с другими, эта процедура используется достаточно часто.

3. В связи с особой важностью обеспечения права на свободу объединения, в рамках МОТ действует специальный механизм его защиты, состоящий из Комиссии по расследованию в области свободы объединения и Комитета по свободе объединения, которые могут рассматривать жалобы даже в случае, если государство не ратифицировало соответствующие конвенции (N 87 и 98.

Комиссия по расследованию в области свободы объединения рассматривает жалобы на нарушение профсоюзных прав, направленные ей Административным советом и затрагивающие государства - члены МОТ независимо от того, ратифицировали они конвенции о свободе объединения или нет; однако если соответствующая страна их не ратифицировала, жалобу можно направить только с ее согласия.

Комитет по свободе объединения состоит из девяти членов Административного совета и возглавляется независимым лицом. Комитет рассматривает жалобы, которые содержат утверждения о нарушении конвенций о свободе объединения, независимо от того, ратифицировали страны эти конвенции или нет. С момента своего образования в 1951 году Комитет рассмотрел более 2500 дел о нарушениях коллективных прав в сфере труда.

Все три процедуры рассмотрения жалоб содержат возможность применения санкций, самой важной из которых является опубликование окончательного решения в случае, если государство не выполняет его. Такие меры, как и комплекс международно-правовых контрольных механизмов в сфере труда, не всем представляются оперативными и эффективными. К примеру, В.А. Савин считает, что комплекс санкций и мер воздействия на государства в случае нарушения ими прав и свобод в сфере труда, гарантированных международными нормами, должен регулярно пересматриваться и совершенствоваться в соответствии с современными реалиями экономического и социального развития стран[26].

По мнению автора, исследованные механизмы защиты прав и свобод в сфере труда являются исключительно важными. Прежде всего, они направлены не на пресечение случаев нарушения этих прав, к примеру, конкретным работодателем - это прерогатива национальных правоохранительных и судебных органов. Эта система защиты не позволяет государству в целом в своей правовой системе отклоняться от норм и правил в трудовой области, выработанных человечеством на современном этапе. Именно наднациональные, международные механизмы способны обеспечить контроль за тем, чтобы государство установило систему норм в сфере труда и гарантировало ее соблюдение и защиту компетентными органами.

Необходимо согласиться с мнением, согласно которому международные стандарты - это минимальные требования, которые любое цивилизованное государство обязано обеспечить своим гражданам[27]. Это важнейшей составляющей механизма защиты прав и свобод в сфере труда, особенно для современной российской правовой системы, которая фактически по-новому формирует свои подходы к правам и свободам граждан в сфере труда в последние десятилетия. При этом представляется особенно важным не растерять и не игнорировать богатейший опыт защиты трудовых прав в советской правовой системе, в том числе и в вопросах имплементации международных норм и принципов в национальное законодательство.