Этапы развития федерализма в РФ

До революции 1917 г. Россия развивалась как унитарное государство на протяжении почти тысячи лет. Поэтому федерализм в России нами рассматривался с 1918 г., с III Всероссийского съезда Советов. В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:

1) создание основ социалистического федерализма (1918— 1936);

2) утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937—1985);

3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г.

1. Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета». В федерации виделся государственно-правовой базис мировой социалистической революции, которую проповедовали большевики. Оснований для цивилизованного федерализма в стране, до 1917 г. бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами.

Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только России, но и всей бывшей Российской империи[24]. Но на первых порах федерации всех бывших окраинных территорий Российской империи не получилось. Была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии, а Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерацией.

На собственно российской территории начался хаотичный процесс создания автономий по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало. Тем не менее этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская и другие АССР, а также ряд автономных областей. Но большинство административно-территориальных частей России оставались в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находились 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.

Процесс создания автономий, изменение их границ и полномочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР.

Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из Федерации. Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и представляло собой фиктивную федерацию[25]. Считалось, что субъекты федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковой была коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально федеративное государство в фактически унитарное.

После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидания соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпели полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии встали вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как шедевр национальной политики партии[26].

2. Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей.

Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего влияния на политику репрессий, которая осуществлялась под руководством коммунистической партии. Без какого-либо камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта варварская акция была осуществлена в отношение немцев Поволжья, в 1943 г. - калмыков и карачаевцев, в 1944 г. - чеченцев, ингушей и балкарцев[27]. В послесталинский период автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы.

3. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития страны в целом и России в частности. Народные массы поддерживали меры по преодолению наследия тоталитаризма, ликвидации формализма федеративного устройства. Они требовали подлинной свободы и самостоятельности в решении вопросов собственного развития. Неумение властей найти адекватные политические ответы на этот вызов времени в соединении с нараставшими объективными потребностями в демократизации государственного устройства привели к распаду СССР и «параду суверенитетов» автономных образований РСФСР.

В 1990-1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан и др.) сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации».

В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора[28].

Федеративный договор - совокупное название трех договоров, заключенных между Российской Федерацией в лице ее Президента Б. Н. Ельцина и органами государственной власти субъектов РФ влице их высших должностных лиц или глав администраций (президентов, губернаторов).

Все три договора были одобрены Съездом народных депутатов РФ и стали рассматриваться как составная часть действовавшей тогда Конституции[29].

В договоры были включены некоторые положения, которые не имели достаточного правового или исторического обоснования. Так, первый из договоров закрепил за республиками статус «суверенных республик», в то время как эти новеллы опирались только на произвольное самопровозглашение суверенитета отдельными республиками. Договоры не пытались изменить прежнюю природу российского федерализма, в котором не было равноправных субъектов Федерации. Но они создали неравное положение различных частей Федерации, прямо закрепив более широкие полномочия республик. Другие же части Федерации (края, области) оставались на положении административно-территориальных единиц.

Тем не менее можно утверждать, что все три договора, особенно первый, оказали положительное влияние на политическую обстановку в стране, способствовали ослаблению сепаратистских тенденций в ряде регионов и укреплению Федерации. Многие из положений Федеративного договора, и прежде всего разграничение предметов ведения и полномочий на федеральные, совместные и предметы ведения субъектов Федерации, были в принципе восприняты Конституцией 1993 г. В ч. 3 ст. 11 Конституции РФ установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий[30].

Договоры не решили основных проблем государственного устройства Российской Федерации и не привели к полной ликвидации националистических устремлений в ряде регионов. Хотя права субъектов Федерации и были расширены, но их равноправие, по существу, закреплено не было.

Конституция 1993 г. продолжила процесс совершенствования федеративных отношений. Она закрепляет положение, которое позволяет преодолеть крайние подходы к государственному устройству, которые культивируются определенными политическими силами: сепаратизм республик, т. е. их выход из состава Российской Федерации, с одной стороны, и возврат к унитарной структуре регионов - с другой[31]. Таким образом, только демократический федерализм способен внести политическую стабильность в межнациональные отношения. Идя по этому пути, новая Конституция закрепила равенство всех субъектов Федерации, провела более четкое разделение предметов ведения и полномочий федеральной власти и власти субъектов Федерации.

Российская Федерация возникла в силу определенных исторических причин. И хотя эти причины в наше время потеряли смысл, федерализм выступает как единственно возможная форма демократического управления столь обширным государством. Вхождение в состав Федерации 85 субъектов (самая большая по числу субъектов федерация в мире) явилось результатом включения всех автономий и административно-территориальных единиц, далеко не равных в экономическом отношении. Отсюда выдвижение определенными кругами различных проектов по сокращению числа субъектов Федерации, часто обоснованных необходимостью создания крупных экономических комплексов[32].

Нельзя считать бесспорным и закрепление национально-государственных основ российского федерализма, особенно в отношении прав и обязанностей национальных и территориальных субъектов Федерации. Сегодняшняя Российская Федерация включает 28 весьма неоднородных национальных государств или образований, а 57 субъектов имеют территориальную основу.

Незавершенность процессов создания нового федерализма, весьма естественная для сложной обстановки, в которой принималась Конституция 1993 г., порождает асимметрию прав экономически неоднородных субъектов Федерации, которая часто приобретает национальную окраску. Выравнивание прав и обязанностей субъектов Федерации составляет важное направление совершенствования государственного устройства России.

Заключение

Российская Федерация - это федеративное государство, созданное по воле ее многонационального народа. Ее правовой статус определяется Конституцией РФ, Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративным договором от 31 марта 1992 г.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется прежде всего тем, что, как уже отмечалось, она является суверенным государством, обладающим всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией РФ находятся в ведении органов власти ее субъектов.

Российская Федерация имеет свою Конституцию, которая устанавливает основы конституционного строя государства, взаимоотношений между человеком, гражданином, обществом, государством, форму государственного устройства России и взаимоотношения Федерации с ее субъектами, форму правления, взаимоотношения с другими суверенными государствами. Возможность самостоятельно решать все эти вопросы свидетельствует об учредительном характере федеральной государственной власти. Это свидетельствует и о том, что Российская Федерация носит конституционно-правовой характер и не может рассматриваться в качестве договорно-конституционной модели федерации.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием единой федеральной системы права, которая включает федеральные нормативные правовые акты; нормативные правовые акты государственных органов субъектов Федерации, а также нормативные правовые акты местных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Таким образом, конституционно - правовой статус Российской Федерации имеет следующие характеристики: она является суверенным государством, имеет территориальное единство, единое гражданство, Конституцию, наличие общих для всей Федерации органов государственной власти, единой федеральной системы права, федеральной собственности, единой денежной и кредитной системы, единых Вооруженных Сил, право внешних сношений с иностранными государствами, наличие государственного языка и государственные символы (флаг, герб, гимн).

В состав РФ в качестве ее субъектов входит 21 республика, 7 краев, 48 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 9 автономных округов. Субъекты РФ имеют свою систему государственных органов, законодательство, официальную символику, элементы международной правосубъектности.

Конституционно - правовой статус РФ находит свое конкретное юридическое выражение в закрепленных Конституцией РФ предметах ведения РФ, реализуемых органами государственной власти. Под предметом ведения РФ понимаются те сферы государственной и общественной жизни, в которых федеральные органы государственной власти наделяются определенными полномочиями.

Предметы ведения РФ и ее субъектов по содержанию регулируемых вопросов делятся на три группы:

- предметы исключительного ведения РФ;

- предметы ведения субъектов;

- предметы совместного ведения субъектов.

Перечень предметов ведения первых двух групп дан в Конституции РФ (статьи 71 и 72). В отношении третьей группы в Конституции РФ лишь сказано, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.