II . Система местного самоуправления в РФ

2.1 Понятие системы местного самоуправления

Местное самоуправление, являясь частью системы государственного устройства, в свою очередь также представляет собой определенную систему взаимодействующих элементов. Единого подхода к определению в юридической литературе пока не сложилось.

Так О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют систему местного самоуправления как совокупность организационных форм в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.²³

Несколько иной подход к определению системы местного самоуправления предлагают авторы И.В. Выдрин и А.Н. Кокотова. По их мнению, это «совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций.²⁴

Т.М. Бялкина говорит о системе местного самоуправления как о «совокупности общественных отношений, складывающихся в процессе деятельности местных территориальных коллективов по самостоятельному и ответственному решению закрепленных за ним вопросов местного значения, устанавливаемых и регулируемых нормами права».²⁵

На наш взгляд наиболее удачным является определение системы местного самоуправления в РФ О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева. При рассмотрении системы местного самоуправления в РФ, мы будем придерживаться данной точки зрения.

²³ -Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юрист, 2002 – с.137.

^24,25 -Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2002. № 4.- с. 38.

2.2. Прямое волеизъявление граждан

Закон закрепляет несколько групп организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в РФ.

Особую роль в реализации местного самоуправления играет непосредственная демократия. Она включает различные формы прямого волеизъявления граждан.

На первое место в этом отношении Конституция РФ ставит референдум. Местный референдум, согласно ФЗ от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», - это форма прямого волеизъявления граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме и место жительства которых расположено в границах муниципального образования, по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования.²⁶ Местный референдум по своей юридической силе выше юридической силы актов органов местного самоуправления. Референдум необходим, по крайней мере, в двух случаях, предусмотренных ФКЗ: при изменении границ территории или при определении структуры органов местного самоуправления. Он используется при определении судьбы собственности и по другим вопросам.²⁷

В настоящее время в РФ нет специального закона о местном референдуме. Общие положения о местном референдуме изложены в ФЗ от 28 августа 1995 г.

Местный референдум проводится по вопросам местного значения. Решение о его проведении принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения, в

²⁶ -Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

²⁷ -Федерации» // СПС Гарант Максимум.- ст.2.Баглай M.B. Конституционное право России. М.: Норма, 2002.- с.723

соответствии с уставом муниципального образования. В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Они участвуют в нем непосредственно и на добровольной основе. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию. Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление осуществляется гражданами и путем муниципальных выборов. Их назначение определяется, прежде всего, тем, что посредством выборов образуются представительные органы власти, через которые населением в первую очередь осуществляется местное самоуправление, а также получают свои полномочия главы местной администрации. Однако только этим значение выборов не ограничивается. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социальной активности граждан, способствует выявлению их насущных потребностей и интересов, создает предпосылки для их удовлетворения.

К числу федеральных законов, являющихся правовой основой выборов в органы местного самоуправления, относится, прежде всего, ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Субъекты Федерации принимают собственные законы о порядке проведения муниципальных выборов (в Камчатской области - это закон от 30 августа 1999 г. «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Камчатской области»).²⁸ При этом формулируемые в указанных актах положения не могут противоречить федеральным законам, но в них могут устанавливаться дополнительные гарантии избирательных прав граждан.

Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов. Это означает, что названные органы создают необходимые правовые, материально-технические, финансовые и иные условия для таких выборов, не препятствуют их проведению и защищают избирательные права граждан.

В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан. Порядок их созыва и проведения, принятия и изменения решений, пределы компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Помимо референдумов, выборов, собраний (сходов) граждан в практике местного самоуправления используются и другие формы непосредственной демократии. В частности, ст. 25 ФЗ от 28 августа 1995 г. закрепляет право населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Она реализуется в соответствии с уставом муниципального образования и заключается в основном в том, что население вносит в органы местного самоуправления проекты правовых актов, которые подлежат обязательному рассмотрению в течение 2-х месяцев на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию.

Кроме того, граждане непосредственно участвуют в решении дел местного значения путем индивидуальных и коллективных обращений, направляемых  в  органы  местного  самоуправления  и  должностным  лицам

²⁸ -Закон Камчатской области от 30 августа 1999 г. «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Камчатской области» // СПС Гарант Максимум.

местного самоуправления. Классифицируя обращения граждан к муниципальным органам и их должностным лицам, следует иметь в виду содержание и особенности этих обращений, которые обусловливают неодинаковые юридические последствия их рассмотрения. В частности, различаются три вида обращений: предложения, заявления и жалобы.  Предложения - это мнение людей о том, как, какими путями можно усовершенствовать работу органов местного самоуправления, что следует сделать для решения проблем местной жизни. Заявления обычно содержат просьбы об удовлетворении нужд и потребностей людей (об улучшении жилищных условий, назначении пенсий, освобождении от налогов или предоставлении налоговых льгот и т.д.). Жалобы, как правило, содержат сведения о нарушенных правах, свободах и законных интересах их авторов и просьбы устранить эти нарушения. Соответствующие органы и должностные лица обязаны дать ответ па существу обращений граждан в течение одного месяца. Законами устанавливается административная ответственность за нарушение сроков порядка ответов на обращения граждан.

Составной частью системы местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (ТОС). Это самоорганизация граждан по месту их жительства на части муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы ТОС.²⁹

Система ТОС включает в себя: общие собрания (сходы), конференции жителей, опросы населения, иные формы непосредственной демократии; органы территориального общественного самоуправления (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, а также поселков, сельских населенных пунктов в тех случаях, когда в последних самостоятельные

²⁹ -Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС Гарант Максимум.- ст.27

органы местного самоуправления не формируются), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и т.п.). Территории, на которых действуют органы общественного самоуправления, устанавливаются по предложению жителей соответствующей администрацией и утверждаются представительным органом местного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления создаются по инициативе жителей на основе их добровольного волеизъявления. Компетенция органов ТОС определяется их положениями (уставами) с учетом полномочий, передаваемых им представительными органами и местной администрацией.

Законами субъектов РФ могут быть предусмотрены и иные формы участия населения в местном самоуправлении. Главное и единственное условие их применения - они не должны вступать в противоречие с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Заключение

Проведенный в настоящей работе анализ действующего законодательства, регулирующего правовой режим местного самоуправления, литературы, судебной практики применительно к институту местного самоуправления позволяет сделать ряд выводов, которые сводятся к следующему.

Местное самоуправление определяется как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Обеспечение самостоятельности деятельности населения по управлению местными делами, независимости и невмешательства со стороны органов государственной власти и создание условий для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне, достигается путем закрепления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления в Конституции Российской Федерации, законах Российской Федерации и законах субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления (местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и иные формы), а также через выборные и другие органы местной власти.

Органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов, но могут наделяться отдельными государственными полномочиями. (см. Приложение 4) В этом качестве они представляют собой государственно-властные органы, и их деятельность по реализации данных полномочий подконтрольна государству.

В ходе исследования нами выявлен целый ряд проблем, сопровождающих становление местного самоуправления в РФ.

Во-первых, это - несогласованность и несистематизированность законодательства РФ о местном самоуправлении. Отсутствие необходимых федеральных законов приводит к тому, что законодательные органы государственной власти субъектов РФ вынуждены заниматься собственным опережающим правотворчеством по ряду вопросов местного самоуправления.

На сегодняшний день не решены в полной мере вопросы компетенции местного самоуправления. Хотя этот вопрос является важнейшим для формирования законодательства о местном самоуправлении, поскольку, не определив компетенцию местного самоуправления, невозможно ответить на другие насущные вопросы: какой вариант организационной структуры местного самоуправления в том или ином муниципальном образовании наиболее оптимален; какой объем материальных и финансовых ресурсов необходим для реализации установленных полномочий; в чем может и должна состоять поддержка местного самоуправления со стороны государства. Нет и четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, А ведь успешное строительство экономически развитого государства, достижение политической стабильности невозможны без согласованной деятельности всех уровней власти.

Многие трудности связаны с недостаточным обеспечением финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований.

Налицо также несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления.

Решение данных проблем в первую очередь на государственном уровне обеспечит дельнейшее развитие местного самоуправления в РФ и повышение эффективности его деятельности, которые являются необходимыми условиями становления экономически и социально развитого демократического государства.

ГЛОССАРИЙ