Разработка проекта передачи ведомственного жилого фонда в РФ

По данным на 1998 год, «с целью ускорения процесса передачи ведомственного жилищного Фонда и сглаживания негативных финансовых и организационных последствий передачи в муниципальную собственность ведомственного жилищного фонда для городских администраций Правительством РФ совместно с Международным банком реконструкции и развития был подготовлен проект «Передача ведомственного жилищного фонда», осуществление которого было начато в 6 городах России в ноябре 1996 года (Волхов (Ленинградская область), Владимир, Оренбург, Петрозаводск, Рязань, Череповец (Вологодская область))».[17] Для достижения целей проекта необходимо было существенно повысить эффективность функционирования ЖКХ с помощью институциональных реформ в сочетании с инвестициями в энерго- и водосбережение. Институциональные преобразования в рамках проекта включали в себя реформирование отношений собственности и управления жилищным фондом; проведение новой политики оплаты жилья и коммунальных услуг за счет населения, внедрение конкурсных процедур отбора подрядчиков на потенциально конкурентных рынках и регулирование деятельности локальных естественных монополий и т. п.

Итак, остановимся на этом проекте подробнее. Проект передачи ведомственного жилищного фонда (ППВЖФ), финансируемый в основном за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР), является одним из крупнейших проектов в жилищном секторе России.

Основной задачей Проекта являлось ускорение процесса передачи ведомственного жилищного фонда в России путем демонстрации в городах-участниках Проекта сочетания жилищных реформ и инвестиций в жилищный сектор с целью снижения затрат на содержание жилья.

Необходимость осуществления жилищной реформы сводилась к следующему:

· переход к новым формам собственности и управления жилищным фондом;

· внедрение конкурентных начал в обслуживание и управление жильем;

· формирование системы управления локальными естественными монополиями;

· рост уровня покрытия затрат за счет населения с одновременным повышением эффективности функционирования службы жилищных субсидий.

Инвестиции в рамках Проекта направлялись на мероприятия по энерго- и водосбережению в муниципальных многоквартирных жилых зданиях и инженерных сетях, а также на капитальный ремонт этих объектов. Среди таких мероприятий:

· устройство узлов коммерческого учета тепла, воды, газа и электричества;

· комплексное переоборудование зданий, включающее модернизацию систем отопления, горячего и холодного водоснабжения и проведение работ по снижению теплопотерь и инфильтрации;

· строительство и модернизация домовых и районных котельных;

· комплексное переоборудование центральных тепловых пунктов системы районного теплоснабжения;

· реконструкция трубопроводов системы районного тепло- и водоснабжения и др.

В целом в рамках Проекта было намечено применение более 50 различных энерго- и водосберегающих технологий.

Технико-экономическое обоснование Проекта было представлено специалистами МБРР и Правительства Российской Федерации в Докладе об оценке проекта № 15112-RU от 17 апреля 1996 года.[18]

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1996 года № 565 «О подписании Соглашения между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования Проекта передачи ведомственного жилищного фонда» 29 июля 1996 года Российской Федерацией и МБРР было подписано Соглашение о займе № 4012 RU на сумму, эквивалентную 300 млн.долл. США.[19]

Подписанное Соглашение, в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»,[20] было утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 года № 1083 «Об утверждении Соглашения между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования Проекта передачи ведомственного жилищного фонда».[21]

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 года № 1083 было установлено, что из общей суммы займа МБРР в 300 млн.долл. США средства в размере 290 млн.долл. США предоставляются администрациям городов-участников Проекта на платной, срочной и возвратной основе. Погашение и обслуживание части займа в размере 10 млн.долл. США осуществлялось за счет средств федерального бюджета на безвозвратной основе.

Конкурсный отбор городов для участия в Проекте проводился в 1995 году под контролем Межведомственной рабочей группы по подготовке Проекта. Данная рабочая группа была образована приказом Министра экономики Российской Федерации Е.Г.Ясина от 10 мая 1995 года №33[22] и включала в себя представителей Минэкономики России, Минфина России, Минстроя России, Аппарата Правительства Российской Федерации и Госкомимущества России. Список потенциальных участников был составлен на основе предложений министерств и ведомств, с учетом мнения миссии МБРР. Критериями оценки городов выступали показатели в области передачи ведомственного жилищного фонда, конкурсного обслуживания жилья, повышения уровня оплаты жилья за счет населения и создания системы адресной поддержки малообеспеченных семей, формирования товариществ собственников жилья и т.п.

По результатам конкурса для участия в проекте были отобраны шесть городов: Рязань, Владимир, Петрозаводск (Республика Карелия), Волхов (Ленинградская область), Оренбург и Новочеркасск (Ростовская область). В июне 1996 года из-за отказа Ростовской области выступить гарантом г.Новочеркасска по обслуживанию и возврату субзайма указанный город был исключен из списка участников Проекта и заменен на г.Череповец (Вологодская область), который ранее имел статус резервного города по Проекту.

В октябре 1996г. были подписаны Договоры субзаймов между Минфином России, Минэкономики России, Администрациями городов-участников Проекта и Администрациями Субъектов Федерации, на территории которых находятся эти города. Одновременно были подписаны Договоры поручительства между Минфином России и упомянутыми Субъектами Федерации.[23]

Основные финансовые условия предоставления субзаймов выглядели так:

1) на использованные и непогашенные средства субзайма начисляются проценты, исходя из устанавливаемой Всемирным банком плавающей процентной ставки на основе 6-месячной ставки LIBOR для доллара США (составляет около 5-7% годовых) с добавлением маржи Минфина в размере 1,5% годовых;

2) на неиспользованные (зарезервированные) средства субзайма начисляется комиссия за обязательство, исходя из ставки 0,25% годовых;

3) в течение льготного периода, который продолжался до 15 ноября 2002г., субзаемщики каждые полгода (15 ноября и 15 мая) платят только указанные выше проценты и комиссию;

4) погашение основного долга, равного сумме использованных средств, происходит в период с 15 ноября 2002г. до 15 мая 2010г. шестнадцатью равными полугодовыми долями;

5) при задержке субзаемщиками платежей процентов, комиссии за обязательство и основного долга Минфин начисляет пени и может увеличить маржу до 2% годовых.

Помимо обслуживания субзайма, софинансирование Проекта из бюджета города включает выплату налогов и таможенных пошлин при выполнении контрактов, а также финансирование деятельности местной группы реализации проекта (МГРП).

Для управления Проектом и контролем за использованием средств, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1996 года №582-р был образован ФРП - Некоммерческий фонд реструктуризации предприятий и развития финансовых институтов (свидетельство о регистрации №ЮР-29).[24] Участниками Фонда являются Минфин России, Минэкономики России, Центральный банк России, Минстрой России и ряд других федеральных министерств. Учредителями Фонда являются: Национальный Фонд жилищной реформы, Международный центр социально-экономических реформ «Леонтьевский центр» и Сбербанк России.

Для исполнения функций по управлению средствами займа между Минфином России, Минэкономики России и ФРП 16 июля 1997 года был заключен Договор поручения. По этому Договору в функции ФРП входит координация работы с администрациями участвующих городов, организация закупок и осуществление процедур расходования средств займа.

Для координации работ по Проекту был создан Комитет по управлению Проектом, возглавляемый в настоящее время Первым заместителем Председателя Госстроя России С.И.Кругликом и включающий представителей Минфина, Минэкономики и Госстроя России.

Целевое использование средств займа периодически проверяется Счетной Палатой РФ, а финансовая отчетность ФРП ежегодно аудируется независимыми аудиторами (последние два года эту работу проводит фирма «Эрнст энд Янг», входящая в «большую пятерку» ведущих аудиторских фирм мира).

Заем вступил в силу 18 ноября 1996 года. Величины субзаймов городов-участников составляли в то время следующие величины:

(1) Рязань - 69,8 млн.долл.;

(2) Владимир - 64,3 млн.долл.;

(3) Петрозаводск (Республика Карелия) – 41,1 млн.долл.;

(4) Волхов (Ленинградская обл.) – 12,7 млн.долл.;

(5) Череповец (Вологодская обл.) – 32,2 млн.долл.;

(6) Оренбург - 69,8 млн.долл.[25]

С учетом ухудшения финансового состояния ряда городов-участников Проекта вследствие финансового кризиса 1998г. Межведомственная комиссия (МВК) Российской Федерации по сотрудничеству с международными финансово-экономическими организациями под председательством Первого заместителя Правительства Российской Федерации В.Б.Христенко 22 сентября 1999г. приняла решение о проведении реструктуризации займа, суть которой состояла в сокращении общего размера займа, уменьшении размеров ряда субзаймов и включении в состав участников Проекта двух новых городов с общим размером субзаймов до 60 млн.долл.[26]

На основе этого решения с 12 ноября 1999г. общий размер займа был сокращен до 276,8 млн. долларов, а с 7 сентября 2000г. – до 256,4 млн. долларов. С 14 февраля 2000г. уменьшились размеры субзаймов Петрозаводска (до 23,5 млн.долл.), Волхова (до 4,5 млн.долл.) и Рязани (36,8 млн.долл.), а с 1 сентября 2000г. – Владимира (до 19,6 млн.долл.).[27]

На основе решения МВК и с учетом проведенного ФРП анализа кредитоспособности четырех городов: Ярославля, Тольятти, Саратова и Ижевска, - Минфин России провел дополнительные переговоры с Администрациями указанных городов и Администрациями соответствующих Субъектов Федерации и согласился включить в Проект города Саратов и Ижевск, предоставив им субзаймы в размере 35 и 25 млн.долл. соответственно.[28] Договоры субзаймов по Саратову и Ижевску были подписаны 14 февраля 2000г., однако выполнение всех условий по вступлению их в силу было выполнено Саратовом лишь 25 октября 2000г., а Ижевском - 25 декабря 2000г.[29]

По состоянию на 1 апреля 2001г. в рамках Проекта было заключено контрактов на общую сумму, эквивалентную 70,1 млн.долл. Выполнено работ на общую сумму, эквивалентную 36,9 млн.долл.[30]

В рамках программы по устройству узлов коммерческого учета в 424 жилых зданиях гг. Петрозаводска, Волхова, Череповца, Владимира, Рязани и Оренбурга были сданы в эксплуатацию пункты учета тепла и воды, оснащенные ультразвуковыми или индукционными теплосчетчиками, механическими или индукционными счетчиками воды и различным вспомогательным оборудованием (задвижками, фильтрами, термометрами, манометрами и др.).

Завершены работы по устройству 104 узлов учета тепла в центральных тепловых пунктах (ЦТП) и тепловых камерах гг.Петрозаводска, Волхова, Владимира и Оренбурга.[31]

Завершены работы по переоборудованию 76 многоквартирных жилых зданий гг.Петрозаводска, Волхова, Череповца, Владимира, Рязани и Оренбурга с целью энерго- и водосбережения, включающие:[32]

- модернизацию индивидуальных тепловых пунктов путем установки современного оборудования (теплообменников, насосов, контроллеров и др.), замену, ремонт и балансировку трубопроводов и стояков систем отопления и водоснабжения, что в совокупности позволяет автоматически регулировать потребление тепла в зависимости от температуры наружного воздуха и обеспечивать равномерное и устойчивое снабжение всех квартир теплом и горячей водой;

- работы по снижению тепловых потерь, включая наружное утепление стен (фасадов, торцов и арок), тепло- и гидроизоляцию крыш и технических чердаков, утепление полов первых этажей, ремонт окон и дверей в квартирах и подъездах, заделку межпанельных швов, изоляцию трубопроводов систем отопления и водоснабжения;

- мероприятия по экономному использованию воды и нормализации ее подачи в квартиры, включая установку подкачивающих насосов, замену стояков, ремонт туалетов, установку смесительных кранов и душевых головок с экономичным расходом воды, установку приборов поквартирного учета воды.

В настоящее время выполняются контракты по проведению аналогичных работ еще на 418 многоквартирных зданиях.[33]

Мониторинг инвестиционных контрактов осуществляется МГРП при помощи российско-германского консорциума «Генинжконсалт-Обермайер». Консорциум также принимает участие в подготовке документов для проведения торгов по всем инвестиционным направлениям Проекта. При обследовании объектов, разработке проектной документации и подготовке технических спецификаций консорциум использует субподрядчиков, среди которых московский филиал австрийской проектной фирмы «КЕЧО энд Кампани ГмбХ», проектные институты городов-участников Проекта, а также гг.Москвы и Санкт-Петербурга.[34]

С 1997г. в рамках Проекта осуществляется программа измерений для оценки эффекта от переоборудования зданий и инженерной инфраструктуры вне зданий. В частности, в настоящее время на 153 зданиях ведутся комплексные измерения потребления тепла, воды и температуры воздуха в квартирах.[35]

Анализ полученных данных показал, что экономия денежных средств при оплате по приборам коммерческого учета составляет: за тепло - от 5 до 14%; за воду – до 13%; за природный газ – от 20 до 36%.[36]

Переоборудование системы теплоснабжения зданий ведет к снижению потребления тепла на 4-24% (в зависимости от схемы теплоснабжения и набора проведенных мероприятий) при одновременной нормализации температуры воздуха в квартирах на уровне 20-22°С и температуры горячей воды на уровне 55°С. При этом за счет, более точной настройки установленного оборудования возможно дополнительно сэкономить еще 4-5% тепла.[37]

Комплексное переоборудование зданий, включающее наружное утепление стен, позволяет снизить потребление тепла примерно на 35%.

Мероприятия по модернизации системы водоснабжения приводят к снижению объема потребляемой воды на 10-15%, а при одновременной установке в квартирах приборов учета воды – на 25-30%.[38]

Важным направлением реализации Проекта являлось формирование механизма аккумуляции средств для возврата субзаймов. Источниками таких средств являются, во-первых, эффекты от реализации Проекта, среди которых:

- положительная разница между нормативным и фактическим потреблением тепла, воды и газа в жилых зданиях, определяемая по приборам коммерческого учета;

- положительная разница между нормативным и фактическим потреблением тепла в ЦТП и тепловых камерах, определяемая по приборам коммерческого учета;

- снижение потребления тепла, воды и газа жилыми зданиями после их переоборудования;

- снижение издержек на производство тепла после модернизации котельных;

- снижение издержек на транспортировку тепла после модернизации ЦТП и трубопроводов системы районного теплоснабжения;

- снижение издержек в теплоснабжении и ЖКХ за счет развития конкуренции.

Источниками возврата оставшейся части субзаймов, а также оплаты процентов по субзаймам могут являться средства муниципального бюджета, бюджета Субъекта Федерации, а также внебюждетные средства, формирующиеся, например, за счет введения инвестиционной составляющей в тарифы на тепловую энергию.

Для формирования механизма аккумуляции средств Администрациям городов-участников Проекта необходимо провести целый комплекс организационных, юридических, финансовых, технических и иных мероприятий, среди которых: передача оборудования, приобретенного в рамках Проекта, в хозяйственное ведение или оперативное управление соответствующим муниципальным организациям, или в аренду иным организациям; перевод договорных отношений с поставщиками тепла, воды и газа на расчеты с учетом показаний приборов коммерческого учета; совершенствование схем платежей населения; совершенствование бюджетного планирования и т.д.