История развития российского законодательства о гражданстве

Необходимым условием глубокого познания действующего законодательства о гражданстве является анализ его содержания в историческом аспекте. Для этого важно проследить динамику развития правового регулирования различных сторон отношений гражданства.

В царской России существовало подданство, а не гражданство, причем законодательство о подданстве сохраняло черты средневековых феодальных начал и, в отличие от законодательства демократических государств того времени, не обеспечивало юридического равенства подданных.

В Российской империи подданные подразделялись на несколько разрядов с особым правовым статусом:

а) природные подданные, в составе которых, в свою очередь, выделялись:

- дворяне;

- духовные лица;

- городские обыватели и сельские обыватели;

б) инородцы;

в) финляндские обыватели.

Кроме того, четыре группы природных подданных законодательство делило на лиц податного и неподатного состояния. Лица неподатного состояния (дворяне и почетные граждане) пользовались свободой передвижения и получали бессрочные паспорта для проживания на всей территории империи; лица податного состояния (мещане и крестьяне) не обладали этими правами.

С принадлежностью к той или иной категории подданных законодательство связывало весьма существенные различия в правах и обязанностях.[7]

Первым актом советской власти по вопросам гражданства был Декрет ВЦИК об уничтожении сословий и гражданских чинов от 11 (24) ноября 1917 г. В нем провозглашалось, что все существовавшие доныне в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, все гражданские чины, всякие звания, титулы и наименования гражданских чинов уничтожаются, и устанавливается одно общее для всего населения России наименование – гражданин Российской Республики.

1 апреля 1918 г. ВЦИК принял Декрет «О приобретении прав российского гражданства». Право принимать в российское гражданство иностранцев, проживающих в пределах РСФСР, было предоставлено местным Советам. Народный комиссариат по внутренним делам регистрировал принятых в гражданство иностранцев и публиковал их списки для всеобщего сведения. Конституция РСФСР 1918 г. отнесла к предметам ведения Всероссийского съезда Советов и ВЦИК издание общих постановлений о приобретении и утрате прав российского гражданства и о правах иностранцев на территории Республики. За местными Советами Конституция закрепила полномочия предоставлять права российского гражданства тем иностранцам, которые проживали в РСФСР либо принадлежали к рабочему классу или к трудовому крестьянству.

С образованием Союза ССР было установлено гражданство СССР. В ст. 7 Конституции СССР 1924 г. закреплялось единое союзное гражданство для граждан союзных республик. К предмету ведения верховных органов власти СССР относилось «основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев». 29 октября 1924 г. было утверждено Положение о союзном гражданстве. В соответствии с ним, правом принятия в союзное гражданство обладали ЦИК союзных республик. Трудящихся иностранцев могли принимать в гражданство исполкомы губернских, областных съездов Советов или ЦИК АССР.

Утратившими советское гражданство считались:

- лица, лишенные его на основании законов, принятых до Конституции СССР 1924 г.;

- не возвратившиеся из-за границы;

- лишенные гражданства по приговору суда.

Положение регламентировало вопрос о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей.

Новое Положение о гражданстве Союза ССР было утверждено ЦИК и СНК СССР 13 июня 1930 г. В этом же году 23 ноября постановлением ЦИК и СНК СССР был введен упрощенный порядок приема в гражданство СССР и выхода из него, что и было закреплено Положением о гражданстве Союза ССР 1931 г. Это Положение, исходя из конституционного принципа единого союзного гражданства, детализировало урегулирование вопросов, связанных с признанием лица гражданином СССР, с порядком принятия в гражданство и выхода из него, с гражданством детей.

Каждое лицо, находившееся на территории СССР, признавалось гражданином Союза ССР, поскольку не доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства. Положение закрепило, что гражданин СССР является гражданином той союзной республики, в пределах которой постоянно проживает. Если же он по национальности или по происхождению считает себя связанным с другой союзной республикой, то может избрать гражданство этой республики.

В соответствии с Положением 1931 г. принятие иностранных граждан в гражданство одной из союзных республик и тем самым в гражданство СССР осуществлялось постановлением Президиума ЦИК СССР или Президиума ЦИК той союзной республики, в которой они проживали. Президиумы ЦИК союзных республик могли принимать в гражданство СССР иностранных граждан, проживающих за границей, если от них поступали заявления в эти органы. Выход из гражданства СССР разрешался не только Президиумом ЦИК СССР, но и президиумами ЦИК союзных республик.[8]

Согласно Положению 1931 г., иностранные граждане – рабочие и крестьяне, проживающие в пределах СССР для трудовых занятий, пользовались всеми политическими правами граждан СССР. Положение устанавливало упрощенный порядок приобретения гражданства СССР и выхода из него в отношении:

а) иностранцев – рабочих и крестьян, проживающих в пределах СССР для трудовых занятий, а также иностранцев, пользующихся правом политического убежища вследствие преследования их за революционно-освободительную деятельность;

б) лиц, меняющих гражданство в связи с вступлением в брак.

В этих случаях приобретение гражданства и выход из него осуществлялись по постановлению краевого (областного) исполнительного комитета, ЦИК АССР или исполнительного комитета автономной области, если заявитель проживал на территории СССР.

Конституция СССР 1936 г., как и предшествующая, закрепила принцип единого союзного гражданства. Она сохранила отнесение к ведению Союза ССР законодательства о союзном гражданстве и о правах иностранцев. В соответствии с Конституцией СССР 1936 г., Верховным Советом 19 августа 1938 г. был принят закон о гражданстве Союза ССР. Сохраняя сложившиеся принципы гражданства, закон закрепил ряд новых положений.

Он установил, что гражданами СССР являются:

а) все лица, состоявшие к 7 ноября 1917 г. в подданстве бывшей Российской империи и не утратившие советского гражданства;

б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке.

Лица, не отвечающие данным условиям и проживающие в СССР, признавались лицами без гражданства (апатридами). Считалось, что такое изменение оснований для признания гражданства СССР было направлено на повышение политического и правового значения статуса гражданина СССР. Закон изменил и порядок решения вопросов о выходе из гражданства и о его лишении. Данные вопросы были отнесены к исключительной компетенции Президиума Верховного Совета СССР. Это отражало развивающиеся процессы усиления централизма советского союзного государства. В последующие годы принимались многочисленные акты, связанные с решением отдельных вопросов приобретения гражданства СССР и восстановления в гражданстве.

В 1993 г. после прекращения деятельности Союза ССР принимается новая Конституция нового государства – Российской Федерации, объявившего себя демократическим федеративным правовым (ст. 1) и социальным (ст. 7). Согласно ст. 2: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью», а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации», а это означает, что глава 2 Конституции РФ (ст. 17-64) имеет прямое отношение и к иностранным гражданам.

Наибольшую значимость в системе законодательных актов, регламентирующих институт гражданства РФ, правовое положение иностранных граждан, имеет Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ.

Согласно ст. 1 данным законом определены:

- правовое положение иностранных граждан;

- порядок их взаимоотношений с органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами названных органов;

- основания и порядок их пребывания, проживания и механизм участия в трудовой, предпринимательской и иной не запрещенной деятельности.

Во второй статье представлены основные понятия, в целом составляющие полное представление о статусе, правах, обязанностях, свободах, законных интересах, ответственности, порядке получения необходимых документов. В ст. 5 и 6 ФЗ №115-ФЗ представлен обязательной для выполнения механизм временного пребывания и временного проживания иностранных граждан на территории Российской Федерации. Срок временного пребывания иностранных граждан определяется сроком действия выданной им визы, в то время как безвизовое пребывание возможно сроком не более трех месяцев, точнее 90 суток. Временное проживание допускается согласно выданной квоты, но не более чем три года, которые выдаются Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Выдача Правительством РФ квоты на временное проживание не требуется в следующих случаях:

- лицам, родившимся на территории РСФСР, состоявшим ранее в гражданстве Союза ССР либо родившимся на территории РФ;

- признанным нетрудоспособными, но имеющими дееспособных сына либо дочь – граждан Российской Федерации;

- имеющим нетрудоспособного родителя – гражданина России;

- состоящим в браке с гражданином России и имеющим место жительства;

- поступившим на военную службу на ее срок и осуществившим инвестиции в РФ в размере, установленном Правительством России.

Ст. 7 ФЗ закреплены основания, порядок и особенности отказа либо аннулирования разрешения на временное проживание, а ст. 9 – вида на жительство. Согласно ст. 10 иностранные граждане обязаны иметь следующие документы, удостоверяющие их личность: документ, удостоверяющий личность как иностранного гражданина либо лица без гражданства; разрешение на временное проживание, вид на жительство и иные документы, предусмотренные российскими законами либо международными договорами.

Ст. 13 ФЗ закрепляет условия, порядок и особенности осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности, участия в трудовых правоотношениях, основанием для чего является разрешение на привлечение и использование иностранных работников. Возникающие в процессе трудовой деятельности проблемы разрешаются в том же порядке, как это установлено трудовым законодательством, Конвенциями МОТ либо международными договорами Российской Федерации.[9]

В соответствии со ст. 30 ФЗ органы и их должностные лица, уполномоченные обеспечивать порядок пребывание, перемещения, проживания, участия в соответствующих видах разрешенной деятельности, обязаны осуществлять контроль и надзор за соблюдением содержания рассматриваемого нами федерального закона и иных нормативных актов, входящих в систему законодательной базы, относящейся к регламентации правового положения иностранных граждан на территории Российской Федерации.

Иностранные граждане за нарушение предписаний данного федерального закона либо совершение административных правонарушений подлежат административному выдворению за пределы территории Российской Федерации, порядок и особенности которого регламентированы ст. 34 ФЗ №115 – ФЗ и ст. 3.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Следующим нормативным актом, регламентирующим институт гражданства РФ в части, касающейся взаимоотношений иностранных граждан с органами внутренних дел РФ, является приказ МВД РФ №250 от 14 апреля 2003 г. «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание и видов на жительство». Настоящий приказ издан в целях обеспечения пунктуального исполнения Федерального закона №115-ФЗ и постановлений Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 г. №789 «Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации» и от 1 ноября 2002 г. №794 «Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство».

Данным приказом утверждены образцы документов, свидетельствующих об отмене, разрешающей временное проживание, бланки видов на жительство, полномочия системы органов внутренних дел РФ, инструкции об организации деятельности ОВД в указанной сфере, порядок приема, рассмотрения заявлений о выдаче разрешений на временное проживание и видов на жительство, оформления и выдачи таких разрешений и видов на жительство.

Имеет прямое отношение к институту гражданства РФ и постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления в случае ее утраты, а также порядка аннулирования визы» от 9 июня 2003 г. №335.

Представленные нами нормативные правовые документы федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, регламентирующие функционирование института гражданства России, обязаны соответствовать не только международным договоренностям Российской Федерации с другими государствами в данной сфере, но – и это в первую очередь – ч. 4 ст. 15 Конституции, гласящей, что: «Общепризнанные принципы и нормы международного права... являются составной частью... правовой системы», а ч. 1 ст. 17 Конституции РФ констатирует, что «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права».

Общепризнанные принципы и нормы международного права одинаково определяют правовое положение любого гражданина государств международного сообщества. Более того, на их основе организуется и действует международная практика контроля за соблюдением международных стандартов прав человека. Созданный и не отвергаемый по различным оценкам специалистов-правозащитников механизм межгосударственного контроля и надзора за соблюдением международных стандартов прав человека позволяет:

- получать информацию об указанном разрешенными на то методами и способами;

- рассматривать индивидуальные обращения граждан и принимать по ним соответствующие решения;

- обязывать государства восстановить нарушенные права, свободы, законные интересы обратившихся и требовать от них (государств) возмещения материального и морального удовлетворения.

Международно-правовой защите подлежат:

- абсолютные права;

- права, осуществляемые судебным способом;

- существенно-квалификационные права и права, представляемые с отдельными ограничениями.

Любое из прав, входящих в выше представленные группы прав, подлежит защите в международных правозащитных организациях вне зависимости от того о гражданине какого государства идет речь и в каком государстве они нарушены.[10]

В завершение изложения некоторых вопросов, относящихся к правовому статусу иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, следует представить доказательства тому, что уже сложился и действует институт гражданства, имеющий не столько национальный сколько международный статус. Любой правовой институт признается таковым при наличии признаков:

а) специальных субъектов и объектов;

б) правосубъектности, т.е. правоспособности и дееспособности субъектов;

- правоотношения, а оно урегулировано и национальным и международным законодательством;

- правовой базы, которую составляют национальное и международное законодательство, часть из него представлена в настоящей статье;

- механизма правового регулирования взаимоотношений между всеми субъектами правозащитных правоотношений.

В механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов субъектов института гражданства важное место следует отводить Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (с изменениями от 21.09.70 г., 20.12.71 г., 1.01., 6.11.90 г. и 11.05.94 г.), исполнение которой для Российской Федерации стало обязательным с момента ее ратификации Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в 1998 г.

Согласно ст. 16 Конвенции: «Ничто в статьях 10, 11 и 14 не может рассматриваться как препятствие для Высоких Договаривающихся Сторон вводить ограничения на политическую деятельность иностранцев», где ст. 10 наделяет их свободой выражения мнения, ст. 11 – свободой собраний и объединений, ст. 14 запрещает какую-либо дискриминацию для иностранных граждан. Вряд ли можно полностью согласится с указанной ст. 16 Конвенции, ибо имеет место значительно частое злоупотребление названными правами, результат которых – подрыв авторитета государств, нанесение морального и материального ущерба государственным политическим, экономическим, оборонным, информационным интересам государств, на территории которых отдельные иностранные граждане позволяют себе по-своему понимать свободу мнений, собраний, объединений.

Ст. 1 Протокола №7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод не случайно обязывает государства предъявлять процедурные гарантии в случае возникновения оснований для высылки иностранных граждан. Так он гласит: «1. Иностранец, на законных основаниях проживающий на территории какого-либо государства, не может быть выслан из него иначе как во исполнение решения, принятого в соответствии с законом, и должен иметь возможность:

а) представить аргументы против своей высылки,

в) пересмотра своего дела

с) для этих целей быть представленными перед компетентным органом или одним или несколькими лицами, назначенными таким органом.

2. Иностранец может быть выслан до осуществления своих прав, перечисленных в подпунктах (а), (в) и (с) пункта 1 данной статьи, если такая высылка необходима в интересах общественного порядка или обусловлена соображениями национальной безопасности».

Институт гражданства находится на стадии дальнейшего совершенствования, которая будет длиться столько, сколько будут существовать межгосударственные отношения. Однако его эффективность, роль и место в отношениях между государствами во многом определяются уровнем экономических, политических, информационных, дипломатических и консульских взаимоотношений, зависимых от проводимой государствами внешней политики.