Принудительные средства осуществления международной ответственности государств

Совершение международно-противоправного деяния оправдывает принятие мер принудительного характера со стороны потерпевшего государства. Вместе с тем принуждение с давних пор ассоциируется с правом сильного и не всегда способствует достижению справедливости в международных отношениях. В этой связи возможность отдельных государств прибегать к принуждению подвергается существенным ограничениям.

С юридической точки зрения, односторонние меры государств принудительного характера выражаются в ответном несоблюдении потерпевшим государством обязательств, принятых по отношению к правонарушителю. Для их обозначения в международной практике используются различные термины: «реторсии», «репрессалии», «санкции». Однако каждый из них подчеркивает специфические особенности отдельных принудительных мер. Например, с санкциями обычно связывают меры, предпринимаемые в соответствии с решением международных организаций. Репрессалии часто отождествляют с действиями, имеющими место в период вооруженных конфликтов, а реторсии трудно отнести к принуждению, поскольку по существу они представляют недружественные акты, не связанные с отступлением от принятых обязательств, которые могут применяться без каких-либо ограничений и соответственно в правовой регламентации не нуждаются. Учитывая это, КМП ООН отдала предпочтение термину «контрмеры (countermeasures)», которым охватывается весь комплекс мер принуждения, предпринимаемых отдельными государствами, и подчеркивается, что их применению должны предшествовать исключительные обстоятельства.

В ходе работы КМП ООН над темой международной ответственности государств выдвигались предложения о закреплении в Проекте полного запрета на использование принудительных мер со стороны отдельных государств. При этом указывалось на несправедливость, когда они применяются в отношениях между государствами с различной мощью и ресурсами, а также на их несовместимость с положениями ст. 33 Устава ООН, обязывающей разрешать международные споры мирными средствами. Указанная точка зрения не получила широкой поддержки, поскольку принудительные меры государств остаются порой единственным средством защиты их нарушенных прав. Вместе с тем КМП ООН было сформулировано значительное число ограничений принудительных мер, базирующихся на общепризнанной мировой практике, решениях международных судебных и арбитражных органов.

Первое ограничение связано с недопустимостью отступления от обязательств, вытекающих из императивных норм международного права. Потерпевшее государство не может отказаться от их соблюдения, даже если сторона, в отношении которой контрмеры применяются, их нарушает. К числу таких обязательств относят: запрет угрозы силой или ее применения, обеспечение неприкосновенности дипломатических или консульских агентов, помещений, документов, нарушение основных прав человека и др.

Следующее ограничение касается мер принуждения, сопряженных с нарушением субъективных прав третьих государств. В ст. 47 Проекта по этому поводу отмечается, что «противоправность поведения, заключающаяся в принятии контрмер, может быть исключена только в сугубо двусторонних отношениях между потерпевшим государством и государством-правонарушителем». В таких случаях потерпевшее государство должно проводить консультации по поводу получения согласия на принятие контрмер со стороны стран, права которых могут оказаться затронутыми.

Существенное ограничение касается правомерной цели осуществления контрмер. В частности, из-за равного статуса государств, выступающих в роли правонарушителя и потерпевшего, контрмеры не должны принимать характер наказания. Их цель состоит в прекращении противоправного деяния, если оно носит длящийся характер, а также возмещении причиненного вреда. По этой причине потерпевшее государство не должно ущемлять права государства-правонарушителя, которые не смогут быть восстановлены в будущем, после достижения цели контрмер.

Важнейшим ограничением выступает запрет применения контрмер до исчерпания мирных средств разрешения спора, возникшего при отказе государства-правонарушителя удовлетворить требование о прекращении противоправного деяния или прекращении противоправного вреда. Закрепление КМП ООН этого требования в Проекте вызвало возражения со стороны ряда стран, по мнению которых обязательство по ведению переговоров до принятия контрмер может нанести ущерб позиции потерпевшего государства, поскольку позволит правонарушителю затягивать переговоры с тем, чтобы избежать ответственности. В результате требование исчерпания мирных средств было исключено. Согласно ст. 52 нынешней редакции Проекта до принятия контрмер потерпевшее государство должно потребовать от ответственного государства выполнения его обязательств по прекращению противоправного деяния и предоставления возмещения, а также уведомить о любом решении принять контрмеры и предложить провести переговоры. Единственное ограничение касается запрета прибегать к контрмерам и обязанности их приостановления, когда предполагаемое противоправное деяние прекращено и спор находится на рассмотрении суда или трибунала, компетентного выносить обязательные для сторон решения. В условиях фактического неравенства государств подобное положение является несправедливым по отношению к более слабым странам, в связи с чем соответствующие статьи Проекта требуют доработки.

Учет соразмерности представляет следующее ограничение при принятии контрмер. В ходе разработки Проекта предлагались различные подходы относительно содержания этого требования, включающие сопоставимость контрмер с характером международно-противоправного деяния, его вредными последствиями, необходимостью побудить ответственное государство выполнять свои обязательства. В конечном счете включение в Проект требования о соразмерности основано на признании того, что в расчет должны браться все критерии, имеющие отношение к конкретным обстоятельствам, среди которых в комментарии к ст. 49 Проекта были названы: «количественный» элемент ущерба и «качественные» факторы, такие, как важность интереса, защищаемого нарушенной нормой, и серьезность нарушения.

Перечисленные ограничения принудительных действий государств относятся и к международным организациям, наделенным широкими полномочиями в сфере осуществления международной ответственности.

В рамках международных организаций решения по поводу принудительных мер принимаются на основе широкого представительства различных стран, что создает дополнительные гарантии использования принуждения в интересах всего мирового сообщества. С учетом этого полномочия государств на принятие мер принудительного характера могут передаваться в ведение международных органов, которые, кроме этого, приобретают право координировать односторонние действия государств в ходе реализации международной ответственности. Наиболее ярким примером является Совет Безопасности ООН, образованный для обеспечения международного мира и безопасности, призванный реагировать на наиболее опасные нарушения международного права и наделенный с этой целью широкими и исключительными полномочиями на осуществление принудительных мер. В соответствии с п. 1 ст. 24 Устава ООН «Для обеспечения быстрых и эффективных действий Организации Объединенных Наций ее Члены возлагают на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и соглашаются в том, что при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности, Совет Безопасности действует от их имени».

Анализ полномочий Совета Безопасности ООН позволяет сделать вывод, что к нему полностью перешли функции осуществления ответственности, по меньшей мере, связанные с применением вооруженной силы. В случае вооруженного нападения принятие государствами ответных мер, согласно ст. 51 Устава ООН, допускается только в порядке самообороны до тех пор, пока Совет Безопасности ООН не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности. При этом действия, предпринятые в порядке самообороны, должны немедленно сообщаться Совету Безопасности ООН и никоим образом не должны затрагивать его полномочий.

международный преступление ответственность