Развитие законодательного регулирования местного самоуправления

Современная Россия претендует на звание правового государства. Такое положение закрепляет Основной закон страны - Конституция, об этом заявляют органы исполнительной власти нашей страны.

Но становление правового государства можно констатировать только в том случае, если созданы как законодательный массив, гарантирующий беспрепятственное осуществление прав человека и гражданина, так и механизм его реализации. Касается это и вопроса осуществления прав на территориальное местное самоуправление.

Можно ли сказать, что правовые основы - базис организации местного самоуправления совершенен?

Как отмечают эксперты, создать качественную и эффективную систему законодательства о местном самоуправлении на практике оказалось весьма сложным делом. Принятые за прошедший период федеральные законы и законы субъектов РФ в большинстве своем этим критериям не отвечают. О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорится в Указе Президента РФ "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" от 15 октября 1999 года №1370. В нем отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления.

Итак, рассмотрим пласт действующего законодательства о местном самоуправлении.

Основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны установлены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации.  Основной закон страны закрепляет: В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции).

Наряду с Конституцией необходимо выделить и такой акт международно-правового характера как Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.).  Так, например, ст.4 Хартии закрепляет, что «основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей».

Если Конституция и Хартия устанавливают основные начала местного территориального самоуправления в РФ, то базисом такого законодательства, является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г.).[13] Как отмечается в преамбуле Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечают. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий. Поэтому в закон многократно вносились изменения, которые, впрочем, по мнению большинства исследователей не исчерпали объективной потребности в дальнейшем совершенствовании документа.

Наряду с названным законом необходимо выделить следующие законодательные акты, конкретизирующие и развивающие его положения:

- Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 13 апреля 1999 г., 19 апреля, 25 июля 2002 г.);

- Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.);

- Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.);

- Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (с изм. и доп. от 28 ноября 1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г.) и мн. др.

Вторая группа нормативных актов - подзаконные нормативные акты.

По определенным вопросам местного самоуправления (система, структура, выборы и т.п.), особенно до их законодательной регламентации, издаются указы Президента Российской Федерации. В частности можно выделить:

- Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. №1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 декабря 1993 г.);

- Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ 15 октября 1999 г. №1370.

По функциональным вопросам, требующим единообразной регламентации в масштабах страны, принимаются постановления Правительства и ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. Чаще всего это акты, общие для всех видов органов и организаций, включая органы местного самоуправления, реже - только для последних. Причем функциональный характер подобных актов должен всецело сообразовываться с законами и указами, ни в коей мере не выходя за их пределы.

В отношении таких документов существует общее правило, выраженное в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997г №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Согласно этому акту нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официальному опубликованию в "Российской газете". Официальное опубликование актов осуществляется не позднее десяти дней после их государственной регистрации. При этом акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий.

В качестве примера можно выделить:

- Постановление Президиума ВС РФ от 31 мая 1993 г. N 5071-I "Об установлении подчиненности закрытых административно-территориальных образований";

- Постановление Правительства от 27 июня 1996 г. "О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления";

- Постановление Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 65 "О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации" и мн. др.

В соответствии с нормами Конституции РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирование и установление основ местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (п.1 пп.«н» ст.72 Конституции РФ; ст.ст.4,5 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления...»). В частности к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

1) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;

3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;

4) регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;

5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

6) наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

7) принятие региональных программ развития местного самоуправления;

8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

10) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

11) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

13) регулирование законами в соответствии с настоящим Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

14) законодательство о муниципальной службе;

15) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

16) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Важно отметить, что правовые акты субъектов Федерации, а также акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству.

К настоящему времени, в большинстве субъектов Федерации приняты законы об организации местного самоуправления, о муниципальной службе, о регистрации уставов муниципальных образований.

Так, например, можно выделить Закон «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями»; Закон "Об организации местного самоуправления в городе Москве"; Закон «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» и др.

Бурное нормотворчество на уровне субъектов Российской Федерации привело к множеству противоречий по отношению к Федеральным нормам. В отдельных субъектах не учитывалось мнения населения местного самоуправления, в других ущемлялись права. За период с момента принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления...» до начала 2003 года в Верховном суде РФ рассматривались десятки дел о противоречии местного законодательства федеральному. В качестве примера приведем только часть из них:

- Определение СК Верховного Суда РФ от 30 марта 2001 г. №5-ГО1-12 Об уточнении решения Московского городского суда от 26 декабря 2000 г. о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу отдельных положений Закона города Москвы "О Районной Управе в городе Москве"

- Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 59-Г02-5 О признании недействительным подпункта "в" пункта 1 статьи 4 Закона Амурской области от 18 января 1996 г. N 57-03 "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Амурской области", как ограничивающего права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ

- Определение Верховного Суда РФ от 15 декабря 2000 г. N 3-Г00-12 Ст. 4 Закона Республики Коми «О порядке предоставления льгот по уплате государственной пошлины" обоснованно признана противоречащей федеральному законодательству, т.к. она незаконно расширяет права представительных органов местного самоуправления по вопросу, находящемуся в исключительном ведении РФ»

- Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 сентября 2002 г. N 53-Г02-20 Нормативный акт об упразднении муниципальных образований признан недействительным, поскольку был принят без учета мнения населения, что противоречит действующему законодательству

- Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 августа 2002 г. N 56-Г02-23 Суд дал верную правовую оценку оспариваемой норме права и обоснованно признал п.5 ст.26 Закона Приморского края "О местном самоуправлении в Приморском крае" противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению.

В чем причина стольких противоречий федерального и республиканского законодательства?

Как мы уже отмечали, Конституция РФ в ст.72 закрепляет, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Редакция же этой нормы, как отмечает А.А. Замотаев, позволяет говорить о шести вариантах ее прочтения.

Промедление же федеральных законодательных органов в принятии законов и совершенствовании уже действующего законодательства «толкает» субъекты на принятие самостоятельных нормативных актов, зачастую вступающих в противоречие с федеральным законодательством.

Так, например, Народное Собрание Республики Дагестан, пытаясь восполнить пробел в федеральном законодательстве об ответственности органов местного самоуправления, 26 сентября 1996 г. приняло закон «Об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления», согласно которому правительству, Государственному Совету республики предоставлено право применять в отношении главы муниципального образования за нарушение законов такие меры взыскания, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и прекращение полномочий (освобождение от должности). При этом согласно закону предварительное судебное подтверждение факта нарушения законов главой муниципального образования не требуется.

Несоответствие этих положений Конституции РФ очевидно, а поэтому они с момента своего принятия не применялись. И таких примеров уже несколько десятков.

Многие эксперты связывают обозначенную выше проблематику именно с отсутствием концепции разграничения полномочий между органами власти федерального центра, субъектов федерации и местного самоуправления.

Но вернемся к основам правового регулирования местного самоуправления.

Следующий по иерархии источник, в котором содержатся организационно-правовые нормы территориального местного самоуправления - уставы муниципальных образований.

В Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, что порождает проблему определения пределов законодательного регулирования порядка решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также пределов самостоятельности в их решении.

Еще один источник, в котором могут быть затронуты полномочия органов территориального местного самоуправления- специальные договора и соглашения.

Органы местного самоуправления и вышестоящие органы управления не обязательно должны строить взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Так, если характер взаимодействия в определенной сфере требует детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также связан с выделением материально-финансовых средств, предпочтительной формой взаимодействия является договор. Такие договоры и соглашения подписываются главами исполнительных органов власти, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения со стороны представительных органов власти и после их официального опубликования в средствах массовой информации.

Большое значение при регулировании отдельных вопросов территориального местного самоуправления имеет судебно-арбитражная практика. Несмотря на то, что в нашей стране судебная практика не является источником права и тем самым не обязательна в правоприменении (как это принято в англосаксонской системе права), тем не менее, в Российской Федерации нижестоящие суды зачастую пользуются обзорами судебной практики для разбирательств дел.

Это, прежде всего обзоры судебной практики и письма ВС, в частности: О вопросах местного самоуправления действует обзор судебной практики Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам", Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 октября 1997 г. N С5-7/ОЗ-703 "О Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"; а также решения по конкретным вопросам:

- Определение СК Верховного Суда РФ от 24 апреля 1996 г. "Суд обоснованно признал незаконным назначение главой администрации субъекта Федерации главы администрации муниципального образования как противоречащее ст. ст. 12, 130, 131 Конституции Российской Федерации" (извлечение);

- Решение Московского городского суда от 26 декабря 2000 г. О признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению отдельных положений Закона г. Москвы "О Районной управе в городе Москве" в части предоставления прав Мэру Москвы и Московской Городской Думе отменять распоряжения Главы Управы и решения районного Собрания, префекту - приостанавливать распоряжения главы Управы до вынесения по данному вопросу решения Мэра Москвы;

- Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 марта 2002 г. N 93-Г02-2 Для разрешения вопроса о правомерности упразднения муниципального образования суду необходимо проверить соблюдение всех соответствующих процедур, предусмотренных законодательством;

- Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 31 января 2002 г. N 29-Г02-1 Глава местного самоуправления может быть избран на основе всеобщего равного и прямого избирательного права в соответствии с уставом муниципального образования при тайном голосовании непосредственно населением муниципального образования или представительным органом местного самоуправления.

Отдельно необходимо выделить определения и постановления конституционного суда РФ. Важно отметить, что в отличии от судебно-арбитражной практики, определения конституционного суда имеют высшую юридическую силу и прямое действие на всю территорию страны. В качестве примера можно выделить:

- Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г.Злобина и Ю.А.Хнаева";

- Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми";

- Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике";

- Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. N 13-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 22 апреля 1996 г.).

В заключение данного параграфа отметим, что совершенствование законодательств продолжается как федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Так, на заседании Московской городской Думы 23 октября 2002г. рассмотрен проект закона "О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Москвы отдельными государственными полномочиями органов государственной власти города Москвы". Достоинства же и недостатки действующего законодательства, а также направления его совершенствования мы рассмотрим в дальнейших параграфах работы.

 

 

Список использованной литературы

 

1) Амирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор // Право и жизнь. - 2000. - №31. - с.42.

2) Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. - №4. - апрель 2002 г.

3) Васильев В.И. Каким быть главному закону о местном самоуправлении? // Журнал российского права. - №12. - декабрь 2001 г.

4) Мачульская И. Конфликты...в законе // Сенатор. - 2001. - №11. - с. 17.

5) Местное управление многоэтничными сообществами в странах СНГ. Под ред. В.Тишкова и Е.Филипповой. - М.: ОАО Авиаиздат, 2001. - с.231.

6) Перспективы самоуправления и самоорганизации в России / Отв. ред. И.А. Бутенко. М.: МОНФ, 2000.