Глава 3. Современная структура архивного законодательства

Общепринятой в правовой науке является точка зрения, что система законода­тельства строится с учетом таких основных критериев как юридическим сила норма­тивных правовых актов; отраслевой принцип, когда нормативные правовые акты располагаются по предмету правового регулирования; федеративное устройство Россий­ского государства. Согласно ч.4 ст. 15 Конституции России правовая система законода­тельства об архивном деле состоит из двух частей: 1) Российское законодательство 2) Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные дого­воры Российской Федерации[8].

Для федеративной государственности России характерна, как правило, много­уровневая система законодательства. Правовая теория выделяет двух-, трех- и четыре­хуровневую систему законодательства[9]. Архивное законодательство имеет сложную, непростую структуру. Предлагается классификация системы норм ар­хивного законодательства, состоящая из пяти уровней Конституционного законодательства:

1. Общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации.

2. Законодательства Российской Федерации.

3. Законодательства субъектов Российской Федерации

4. Нормативных правовых актов местного самоуправления

Эти уровни законодательства взаимосвязаны. Попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства, которое выражается в общих целях и принципах законодательства, в строгой иерархии законодательных и иных правовых актов, в механизмах предотвращения и устранения юридических противоречий.

Область применения архивного законодательства установлена статьей 2 Основ законодательства Российской Федерации "Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" - это вопросы формирования, организации хранения, учета, использования архивов и архивных фондов и управления ими[10].

Рассмотрим кратко предложенную классификацию системы норм архивного законодательства.

Первый уровень системы архивного законодательства – конституционное законодательство – характеризуется следующими основными звеньями: Конституция Рос­сийской Федерации, федеральные конституционны законы, постановления Конститу­ционного Суда Российской Федерации

Второй уровень системы архивного законодательства составляют общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые по юридической силе превосходят федеральные законы,

Третий уровень системы архивного законодательства – законодательство Российской Федерации - представлен: 1) федеральными законами, законами Российской Федерации и иными нормативными актами палат Федерального Собрания; 2) указами и распоряжениями Президента Российской Федерации; 3) нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации; 4) нормативными правовыми актами иных федеральных органов государственной власти; 5) законодательством СССР и РСФСР; 6) нормативными актами организаций и учреждений, относящихся к федеральной собственности.

Законы Российской Федерации имеют верховенство на всей территории и высшую юридическую сипу по отношению ко всем другим нормативным правовым актам, издаваемым в Российской Федерации по вопросам, отнесенным к предметам ее ведения и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71 -72 Конституции Рос­сийской Федерации)[11]. Они имеют прямое действие на территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции России)[12]. По предметам совместного ведения законы Российской Феде­рации издаются вместе с законами и иными актами субъектов Федерации, прини­маемыми в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 76 Конституции России)[13]. Закон, как правило, всегда принимается как акт нормативный, т.е. устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы права.

Данная группа архивного законодательства представлена такими видами законов как: федеральные законы, кодексы и основы законодательства, которые создаются субъектами конституционного, административного, гражданского и других отраслей права и регулируют правовые отношения в области архивного дела полностью или частично.

Первую подгруппу законодательства Российской Федерации составляют федеральные законы,

1) связанные с созданием условий реализации прав и свобод граждан на инфор­мацию, затрагивающие как интересы государства, так и каждою гражданина. Закона­ми сформулированы нормы, создающие рамки для формирования механизмов и по­рядка защиты информационных ресурсов и прав субъектов на доступ к архивным до­кументам и правила их использования при соблюдении тайны личной жизни, коммерческой и государственной тайны. Это основные федеральные законы: от 29 декабря 1994г. №77-ФЗ - «Об обязательном экземпляре документов»[14], от 29декабря 1994г. №78-ФЗ «O библиотечном деле»[15], от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информация»[16], от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности»[17], от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене»[18] и т.д.; Законы Российской Федерации: от 15 апреля 1993 г. № 4804-1 "О вывозе и ввозе культурных ценностей»[19], от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»[20], от 19 июля 1995 г, № 5351-1 «Об авторском праве и смежных правах»[21] и т.д.;

2) регламентирующие отношения, возникающие в процессе функционирования архивов спецслужб и других министерств и ведомств, прежде всего в части прав данных субъектов на долговременное и депозитарное хранение архивных документов. Это фе­деральные законы: от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации»[22], от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ "О внешней развед­ке»[23], закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4524-1 "О федеральных ор­ганах правительственной связи и информации»[24] и др.

Вторая подгруппа законодательства Российской Федерации представлена таким видом закона как кодексы (Гражданский кодекс Российской Федерации, Уголовном кодекс Российской Федерации, КЗоТ, Таможенный кодекс Российской Федерации и др.), содержащие отдельные нормы, регулирующие определенный круг отношений в различных сферах. Кодексы формируют правовую основу деятельности архивных ор­ганов управления и архивных учреждений, которые вступают в самые разнообразные отношения с юридическими и физическими лицами: бюджетные, имущественные, тру­довые и т.п.

Основы законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» закрепили, что архивные фонды и архивные документы государственной части Архивного фонда Российской Федерации не могут быть объектом купли-продажи или иных сделок[25]. Этой нормой введено ограничение гражданско-правовых сделок в отношении архивных документов, но не запрещение каких бы, то, ни было сделок.

Среди двух- и многосторонних сделок (договоров) следует выделить такие как дарение, договоры на выполнение научно-исследовательских работ, договоры, связанные с обработкой документов; обязательства, возникающие вследствие причинения вреда; осуществление авторских прав; на право наследования и др.

Особенностью третьей подгруппы законодательства Российской Федерации и яв­ляется то, что основы законодательства (как разновидность закона, регламентирующего совместную компетенцию Федерации и ее субъектов в той или иной сфере госу­дарственной жизни, содержащего общие принципы и порядок регулирования и спо­собствующего их реализации в соответствующих актах субъектов Федерации и местно­го самоуправления) представлены, в частности, Основами законодательства Россий­ской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. № 3612-1[26]; Основами законодательства Российской Федерации от 7 июля 1993 г. № 5341-1 «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах»[27]. Первый акт содержит помимо норм, регламентирующих от­ношения в области архивного дела и другие правовые нормы, второй – только нормы в области архивного строительства.

Впервые в российском законодательстве в форме закона урегулированы отно­шения, связанные с архивным делом. Действующие Основы законодательства Россий­ской Федерации «Об Архивном Фонде Российской Федерации и архивах» - акт фундаментального характера, регламентирующий весь комплекс вопросов, относящихся к компетенции архивного строительства: вопросы комплектования, хранения, учета и использования архивов и архивных фондов и управление архивным делом. Данным актом также определено, что должностные лица и граждане несут уголовную, административную и иную установленную законодательством Российской Федерации и ее субъектов ответственность за нарушение законодательства об Архивном фонде Российской Федерации и архивах.

Указы и распоряжения Президента Российской Федерации представляют вто­рую группу системы законодательства Российской Федерации Указы Президента Российской Федерации издаются по широкому кругу полномочий главы государства, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (глава 4 Конституции), обяза­тельны для исполнения на всей территории России и не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации (п. 2 ст. 90 Конституции Российской Феде­рации)[28]. Указы Президента Российской Федерации акты нормативного характера, а распоряжения, по общему правилу, не нормативны. Юридическая практика показала, что отсутствие фиксированных границ издания указов дает возможность принимать их не только в связи с реализацией законов, но и в условиях отсутствия последних. Указы Президента Российской Федерации часто устанавливали нормы законодательного уровня, т.е. нормы, которые должны быть урегулированы законом.

Указы Президента Российской Федерации от 24 августа 1991 г. № 82 «Об архивах Комитета государственной безопасности СССР»[29] и № 83 «О партийных архивах»[30], а также указы Президента Российской Федерации от 6 ноября 1993 г. № 1847[31], от 24 ян­варя 1995 г, № 64[32] и от 2 апреля 1997 г. № 275[33] «О включении отдельных объектов в Го­сударственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации»; Распоряжение Президента Российской Федерации от 21 марта 1994 г. № 358-р (Обеспечение учета и сохранности документов по личному составу)[34] и др. позво­лили интегрировать бывшие партийные архивы в систему государственной архивной службы, осуществить прием документов КГБ, других союзных структур на государственное хранение, ликвидировав «ведомственную собственность» на архивные доку­менты государственного происхождения, сделав данные архивы публичными; вклю­чают отдельные федеральные государственные архивы в свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации; обеспечивают учет и сохранность документов по личному составу.

Указ Президента Российской Федерации от 17 марта 1994 г. № 552 «Об утверждении Положения об Архивном фонде Российской Федерации и Положения о Госу­дарственной архивной службе России»[35] с изменениями, внесенными Указами Прези­дента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 460 и от 1 декабря 1998 г. № 1447[36], был подготовлен на основе и в развитие Основ законодательства Российской Федера­ции «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» и устанавливал нормы, закрепляющие правовой статус институтов: Государственной части Архивного фонда Российской Федерации, Негосударственной части Архивного фонда Российской Феде­рации и Государственной архивной службы России.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, состав­ляющие третью группу систему законодательства Российской Федерации, вводят об­щие правовые режимы в области архивного дела и являются важной формой непосредственного регулирования в данной области, а также в сфере формирования и развития системы ведомственных актов. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений, а акты по оперативным и иным текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений.

Постановления Правительства России отражают основные вопросы компетен­ции Правительства в области архивного строительства и представлены такими норма­тивными правовыми актами как: Постановление Правительства Российской Федера­ции от 22 декабря 1992 г. 1006 «Об утверждении положения о Государственной ар­хивной службе России»[37]; Постановления Совета Министров - Правительства Россий­ской Федерации от 3 март 1993 г. № 191 «О порядке ведомственного хранения документов и организации их в делопроизводстве»[38] и от 23 августа 1993 г. № 838 «О реали­зации государственной политики в архивном деле»[39]; Постановления Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. №1222 «О приведении действующих нормативных актов об архивном деле в Российской Федерации в соответствие с Основами законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах»[40], от 20 февраля 1995 г. №170 «Об установлении порядка рассекречивания и продления сроков засекречивания архивных документов Правительства СССР»[41] и от 24 июля 1995 г. №747 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по обследованию состояния архивных фондов, экспертизе, описанию, консервации и ре­ставрации архивных документов»[42], от 28 декабря 1998 г. №1562 «Об утверждении По­ложения о Федеральной архивной службе России"[43], от 26 ноября 1999 г. №1301 «Об упорядочения условий оплаты труда работников федеральных государственных архи­вов»[44] и др. Обращает на себя внимание то, что постановление как распорядительный акт разового действия утверждает и вводит в действие положение (порядок) как общенормативный акт длительного действия, устанавливающий конкретные нормативные регуляторы и формирующий правовое положение субъектов права (органов управле­ния архивным делом, архивных учреждений, их руководителей, граждан).

Например, распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 марта 1994 г. №358-р «Об обеспечении сохранности документов по личному составу»[45] реко­мендует включать в учредительные документы юридических лиц положения, ка­сающиеся обеспечения учета и сохранности документов по личному составу. Данный акт носит «рекомендательный характер», адресован определенным субъектам права и не имеет нормативного характера, т.к. не устанавливает правовых норм.

Постановления и распоряжения Правительства России в сфере архивного дела должны приниматься на основании и во исполнение Конституции Российской Федера­ции, законов Российской Федерации и нормативных указов Президента Российской Федерации.

Нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти представляют четвертую группу системы законодательства Российской Федерации, в которой основное место занимают акты центрального органа исполнительной власти в области архивного дела - Федеральной архивной службы России. Они издаются форме примерных наложений, инструкций и т.п., утвержденных приказом Федераль­ной архивной службы России. Приказы издаются руководителем архивной службы. Если инструкция всегда нормативна, то приказ может быть как нормативным, так и не нормативным актом. В основном он является актом не ненормативным, т.е. актом при­менения норм права.

Законодательство СССР, а также законодательство РСФСР, действующие на территории Российской Федерации, применяется в части не противоречащей ее Конституции, и является пятым элементом системы законодательства Российской Федера­ции. К ним можно отнести: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях; Основные правила работы государственных архивов СССР (М., 1984), Основные пра­вила работы ведомственных архивов (М., 1986); Перечень типовых документов, образующихся в деятельности госкомитетов, министерств, ведомств и других учреждений, организаций, предприятий, с указанием сроков хранении (М., 1989) и др.

В условиях принятия архивного законодательства, изменившего принципы организации архивного дела и основы деятельности архивных учреждений, Федеральная архивная служба России отказалась от внесения уточнений и дополнений в данные нормативно-методические документы, приступив к разработке новых нормативных актов с учетом международных стандартов в сфере архивного дела и преемственности теоретических положений отечественного архивоведения, методики и технологии вы­полнения основных работ с архивными документами. Так, в 1996 г. Pocapxив признал необходимость подготовки новых «Основных правил работы государственных архи­вов». Основные положения концепции новых правил были опубликованы[46]. Проект данных правил разрабатывался как основополагающий нормативный документ, уста­навливающий правовой статус государственных архивов и регулирующий порядок взаимодействия архивных учреждений федеративного, регионального и муниципального уровней. Учитывая разделение Архивного фонда Российской Федерации на госу­дарственную и негосударственную части, определялись правовые основы деятельности государственных архивов (комплектование, учет, хранение, использование архивных документов и др.).

Рассмотрев третий уровень системы архивного законодательства - законодательство Российской Федерации - следует отметить, что особое значение во взаимодействии правовых норм законодательства Российской Федерации с нормами следующих уров­ней системы архивного законодательства имеет принцип верховенства федерального права, который в отношении правового регулирования института архивного дела про­является в приоритете федеральных законов над законами субъекте Федерации и большей юридической силы федеральных подзаконных актов, принятых на основе фе­деральных законов, сравнительно с нормативными актами субъектов Федерации, что следует из ч.2 ст.4 Конституции России, где говорится о верховенстве Конституции России и федеральных законов на территории Российской Федерации, а также конституционных норм о единстве системы исполнительной власти по соответствующим предметам ведения (ч.2 ст.77 Конституции Российской Федерации)[47].

Четвертый уровень системы архивного законодательства - законодательство субъектов Российской Федерации - характеризуется, прежде всего, наличием Конститу­ций республик и Уставов других субъектов Федерации (ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации)[48], принимаемых ими самостоятельно.

В систему архивного законодательства следует включить законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, учитывая тот факт, что в на­стоящее время ее субъектам предоставлены значительные полномочия в этой области. Однако принимаемые ими акты в сфере архивного дела должны соответствовать Основам законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах». В случае расхождения этих актов с названными Основами зако­­нодательства действуют нормы последних.

В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации «Об Ар­хивном фонде Российской Федерации и архивах" (статья 4, часть 3) субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоятельно создавать органы управления архивным делом, утверждать сеть архивных учреждений, обрешечивать их финансирование, определять порядок взаимоотношений (прежде всего в вопросах хранения и пе­редачи документов) между республиками, краевыми, областными и районными, городскими (муниципальными) архивами, устанавливать конкретный состав докумен­тов, относящихся к государственной и муниципальной собственности, решать иные вопросы, за исключением тех, которые относятся к исключительному ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов[49].

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны опре­делить состав и организацию Архивного фонда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, провести разграниче­ние в рамках его государственной части между документами, являющимися федераль­ной собственностью и собственностью субъектов Российской Федерации, собственностью субъекта Федерации и муниципальной собственностью, закрепить систему ар­хивных учреждений субъекта Федерации. Исходя из специфики субъекта Федерации в правовом акте регулируются, и иные проблемы в сфере архивного дела, но от регламен­тации режима собственности на архивные фонды и архивные документы субъекта Фе­дерации зависит отношения между тремя уровнями органов управления архивным де­лом и архивных учреждений; 1) федеральным, 2) субъекта Федерации - республиканским, краевым, областным, города федерального значения, автономной области и автономного округа а, 3) муниципальным - районным и городским.

К 1998 году законы об архивных фондах приняты в 69 из 87 субъектов Российской Федерации, подобные акты не были приняты в г. Москве и г. Санкт-Петербурге[50].

Анализ законодательных актов субъектов Федерации позволяет сделать вывод, что в субъектах в основном создана правовая база архивного дела, в которой особое место уделяется регулированию правоотношений в обеспечении сохранности документов Архивных фондов субъектов Российской Федерации, являющихся составными час­тями Архивного фонда Российской Федерации. Юридическую базу архивного законодательства субъектов составляют следующие основные акты:

1)   Закон об Архивном фонде Российской Федерации и архивах.

Указанный закон является комплексным и кодификационным актом, разви­вающим и детализирующим положения Основ законодательства Российской Федера­ции «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» в соответствии с правами субъектов. Указанный закон должен обеспечивать единство федерального и регионального архивного законодательства, в основе которого лежат объективные факторы - единство многонационального Российского государства и целостная система архив­ного дела. Именно поэтому законы субъектов Федерации во многом воспринимают главные положения Основ законодательства.

2)   Соглашения о сотрудничестве и взаимодействии в области архивного дела:

· между Федеральной архивной службой России и органами управления архивным делом субъектов Российской Федерации (в частности, такие соглашения подписаны в первом полугодии 1998 г. Росархивном с Главным архивным управлением при Кабинете Министров Республики Татарстан и Отделом по делам архивов администрации Костромской области),

· между органами управления архивным делом Субъектов Российской Федера­ции,

· между архивными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления[51].

Единство федерального законодательства и законодательства субъектов Феде­рации обеспечивает реализацию прав республик, краев, областей, автономных округов и городов федерального значения, что достигается разграничением компетенции Рос­сийской Федерации и субъектов не только в Основах законодательства и в законах субъектов Федерации, но и в перечисленных соглашениях.

3) Закон об административной ответственности за нарушение архивного законодательства субъекта Российской Федерации.

Субъекта Российской Федерации (например, Республика Алтай, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Республика Саха (Якутия), Приморский край, Кур­ская, Нижегородская, Новосибирская, Свердловская, Томская, Тюменская, Ульянов­ская, Челябинская области и город Москва) ввели административную ответственность за нарушение законодательства об архивах. Следует отметить, что конституционная норма (статья 72, пункт «к») относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов административное и административно-процессуальное законодательство, а часть 2 статьи 76 устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации[52], но четкого разгра­ничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в области право­творчества, связанного с установлением и реализацией мер административной ответственности. В одних случаях, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как бы заполняют «правовой вакуум», а в других, в основном, дублируют меры, предусмотренные федеральным КоАП, и лишь видоизменяются размеры санкций. В связи с тем, что административная ответственность связана с вторжением в об­ласть прав человека следовало бы законодательно регламентировать полномочия Ру­синской Федерации и ее субъектов в этой сфере.

Рассматривая содержание указанных статей в этой сфере, государственная дея­тельность в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъ­ектами, что гарантирует создание единой для всей Федерации правовой базы и тем са­мым равноправия граждан, вне зависимости от места их проживания. Субъекты Феде­рации пытаются обосновывать принятие подобных нормативных актов, но выдвигаемая позиция юридически не состоятельна. В субъектах Федерации формируется правоприменительная практика в части ответственности в административном и административно-процессуальном праве, в результате чего возникают юридические противоречия между правовыми актами и юридическими действиями. Решение подобных проблем составляет одну из функций федерального коллизионного права, отнесенного статьей 71 (пункт «и») Конституции России к ведению Российской Федерации[53].

4) Положение о Государственной архивной службе субъекта Российской Федерации, утвержденное постановлением (распоряжением) Г.лавы Администрации (губернатора, мэра), которое определяет систему входящих в нее архивных органов и учреждений, их задачи и функции, права и ответственность, основные принципы организации работы и др.

5) Положение о Государственной архивной инспекции субъекта Российской Федерации, утвержденное постановлением (распоряжением) Главы Администрации (губернатора, мэра). Например, в 1993 г. в структуре Московского городского объединения архивов создается архивная инспекция, а в 1995 г. - при Архивном управлении Администрации Омской области Государственная архивная инспекция на правах структурного подразделения с особыми правами[54]. Так, на Государственную архивную инспекцию Омской области в соответствии с распоряжением Главы Администрации Омской области «Об утверждении Положения о Государственной архивной инспек­ции» возлагается государственный контроль за соблюдением законодательства в об­ласти учета, сохранности и использования документов Архивного фонда, предостав­ляется право проводить инспекционные проверки объединений и ведомств, организа­ций и предприятий независимо от их подчиненности и форм собственности, а также государственных и муниципальных архивов. Государственная инспекция имеет право налагать в соответствии с действующим законодательством па должных лиц и граждан административные взысканий в виде предупреждений и штрафов за наруше­ние правил обращения и использования архивных документов, приведших к незаконному их уничтожению, порче и иной утрате, нанесших вред целостности и сохранности архивного фонда области, принимать меры к взысканию материального ущерба с ви­новных[55].

6) Иные акты, направленные на улучшение организации архивного дела.

В нормативных правовых актах, принятых органами государственной власти субъектов Федерации, содержатся положения:

· воспроизводящие нормы Основ законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах'' и других федеральных нормативных актов;

· конкретизирующие, детализирующие нормы федерального законодательства;

· первичные нормы по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Федерации.

 Воспроизведенные нормы составляют основную часть законов, что является подтверждением единства по основным и конкретным вопросам федерального и регионального регулирования отношения в сфере архивного дела. Они отражают общественность закрепленных в них положений, единство системы управления архивным делом в Российской Федерации и ее субъектах. К ним относятся нормы, закрепляющие задачи архивного законодательства, принципы деятельности Архивного фонда субъекта, со­став Архивного фонда субъекта Федерации (государственная и негосударственная час­ти), задачи органов государственной власти в области архивного дела, систему управ­ления архивным делом и архивных учреждений и т.п.

Нормативные правовые акты местного самоуправления; нормативные акты организаций и учреждений, относящиеся к муниципальной собственности, составляют пятый уровень системы архивного законодательства, который является самостоятельным, независимым от органов государственной власти, но подчиненный Конституции России и законам Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с действую­щим законодательством органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к предме­там ведения органов местного самоуправления муниципальных образований относит организацию и содержание муниципальных архивов[56]. В России в 1998 г. действовало более 2100 архивных отделов муниципальных образований и муниципальных архивов (почти 26 млн.дел)[57]. Росархивом было разработано и одобрено решением ее коллегии от 2 октября 1997 г. «Примерное положение о муниципальном архиве (об архивном отделе муниципального образования)», в котором определяется правовой статус муни­ципального архива (органа управления архивным делом муниципального образова­ния) в системе органов местного самоуправления, его функции и задачи[58].

«Муниципальный архив (архивный отдел муниципального образования) являет­ся самостоятельным структурным подразделением администрации - исполнительного органа местного самоуправления) без права юридического лица, созданным для вы­полнения функций местного самоуправления в области архивною дела и обеспечения деятельности органов представительной и исполнительной власти муниципального образования, действующих в соответствии с его Уставом, а также обслуживания уч­реждений, организаций, предприятий и граждан»[59].

К концу 1998 г. законодательство большинства субъектов Российской Федера­ции включило муниципальные архивы в систему Федеральной архивной службы Рос­сии, а практика утверждения исполнительными органами местного самоуправления положений об этих архивах на основании Примерного положения о муниципальном архиве (об архивном отделе муниципального образования) подтверждает их вхождение в систему государственной архивной службы. Проект федерального закона «О внесе­нии изменений и дополнений в Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» также включает муниципальные архивы в систему Федеральной архивной службы России[60]. Возникает коллизия в дей­ствующем законодательстве, которая требует тщательного изучения и устранения юридических противоречий.

Рассмотрев систему архивного законодательства Российской Федерации, со­стоящую из:

1. конституционного законодательства (Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, постановлении Конституционного Суда Рос­сийской Федерации);

2. общепризнанных принципов и норм международного права и международ­ных договоров Российской Федерации;

3. законодательства Российской Федерации (федеральных законов, законов Рос­сийской Федерации и иных нормативных актов палат Федерального Собрания; указов и распоряжений Президента Российской Федерации нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов иных федераль­ных органов государственной власти; законодательства СССР и РСФСР: норма­тивных актов организаций и учреждений, относящихся к федеральной собственности);

4. законодательства субъектов Российской Федерат щи (законов и иных норма­тивных правовых актов органов законодательной власти субъектов Федерации; нор­мативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации; нормативных актов организаций и учреждений, относящихся к собственности субъек­тов Федерации):

5. Нормативных правовых актов органов местного самоуправления и норма­тивных актов организаций и учреждений, относящихся к муниципальной собственности, можно сделать вывод о том, то ее элементы не равнозначны.

В настоящее время архивное законодательство Российской Федерации форми­руется в систему как таковую. Необходимо отметить, что по сравнению с прежней системой архивного законодательства советского периода новая система значительно расширена. В нее вошли важные ранее отсутствовавшие такие элементы, как законы; общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации; законодательство и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты местного самоуправления. Закон должен постепенно занять ведущее положение в правовом регулировании деятельности государства в области архивного строительства, так как именно закон, гарантируя соблюдение интересов государства и личности, позволит государству гибко воздействовать на развитие архивного дела.

Федеральные законы и другие нормативные правовые акты, принятые в 1991 — 1996 гг. и составленные научно-справочной биб­лиотекой федеральных архивов, в той или иной степени затраги­вают архивные учреждения. Таких законов свыше 150, из них по собственно архивному законодательству несколько десятков ак­тов, и все они условно разделяются на три группы:

1) фундаментальные — по всему комплексу вопросов архивной сферы;

2) по процессам комплектования, хранения, учета и вывода документов;

3) о доступе к архивным документам и их использовании[61].

Первую группу представляют главный архивный закон страны —

Федеральный закон от 27 октября 2004 г. «Об архивном деле в Российской Федерации» — и Положение об Архивном фонде Рос­сийской Федерации (с дополнением, внесенным Указом Прези­дента от 1 апреля 1996 г.). К ним примыкают законы и положения об архивных фондах и архивах субъектов Российской Федерации.

Во второй группе основное место занимают акты о деятельнос­ти так называемых спецслужб и некоторых других министерств и ведомств — об условиях функционирования их собственных архи­вов и главное — об их праве на долговременное и депозитарное хранение архивных документов. Это — федеральные законы «О внешней разведке» 1996 г. (новая редакция), «О федеральных органах правительственной связи и информации» 1993 г., «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федера­ции» 1995 г., «Об обязательном экземпляре документов» 1994 г.; утвержденные Указом Президента от 14 марта 1995 г. и распоряже­нием от 25 марта 1994 г. Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации й Положение о Президентском архи­ве; принятый Правительством Российской Федерации 13 декабря 1995 г. Устав Гостелерадиофонда. Эту группу дополняют закон «О вывозе и ввозе культурных ценностей» 1993 г. и постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Фе­дерации от 21 апреля 1995 г. «О моратории на возвращение куль­турных ценностей, перемещенных в годы Великой Отечествен­ной войны».

Особенностью третьей группы является то, что входящие в нее акты рассматривают более общие проблемы защиты прав и инте­ресов гражданина, обеспечения информационной открытости общества, соблюдения тайны личной жизни, а также коммерчес­кой и государственной тайны. Сложность объекта правового регу­лирования в этой сфере порождает своеобразное взаимопроник­новение норм законов, поэтому для принятия ответственного ре­шения приходится обращаться к нормам двух или более норма­тивных правовых актов.

Анализ нормативных правовых документов данной группы — тема специального разговора. Перечислим важнейшие акты: феде­ральные законы — «Об оперативно-розыскной деятельности» 1992 г., «О государственной тайне» 1993 г., «Об авторском праве и смежных правах» 1993 г., «Об инф