МОДЕЛИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕЗУЛЬТАТЕ ПРОВЕДЕНИЯ РЕФОРМЫ

В рамках действующих в настоящее время в субъектах Российской Федерации трех основных моделей можно выделить следующие характерные территориальные уровни муниципальных образований.
Одноуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах крупных городов и районов включает в себя следующие виды муниципальных образований:
1. город;
2. район;
3. район и город как единое муниципальное образование;
4. район и поселок как единое муниципальное образование;
5. район как муниципальное образование с территорией, расположенной вокруг административного центра субъекта Российской Федерации.
Одноуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах поселков и сельских округов включает в себя следующие виды муниципальных образований:
1. сельский округ (группа сельских населенных пунктов);
2. малый город;
3. поселок (дачный, рабочий, курортный и т. д. поселок).
Двухуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах поселков и сельских округов, районов и городов включает в себя следующие виды муниципальных образований.
Первый уровень муниципальных образований (поселок, сельский округ, малый город):
1. поселок;
2. сельский округ (группа сельских населенных пунктов);
3. малый город;
4. отдельный сельский населенный пункт;
5. поселок и группа сельских населенных пунктов.
Второй уровень муниципальных образований (город, район):
1. город;
2. район;
3. город и район как единое муниципальное образование;
4. поселок и район как единое муниципальное образование.
Кроме указанных видов муниципальных образований в некоторых крупных городах существуют внутригородские муниципальные образования в виде:
1. городских районов;
2. обособленных поселков с собственными территориальными границами;
3. обособленных сельских округов, включающих в себя несколько сельских населенных пунктов.
Некоторые существующие муниципальные образования сохранили в своем составе структурно «сопряженные» с ними (административно связанные («подчиненные») с ними другие муниципальные образования — поселки или сельские округа), расположенные вне границ территории первых или не имеющие с ними общей границы.
В ряде субъектов Российской Федерации, таких как например Татарстан вопросы местного значения решаются территориальными органами исполнительной государственной власти с привлечением выборных представительных органов в городах и районах, а также формируемых на уровне отдельных населенных пунктов и городских районов структур территориального общественного самоуправления.

Существенной особенностью действующей системы территориальной организации публичной власти (местного самоуправления и территориальной системы государственного управления на местном уровне) является их построение на основе и в границах сложившегося до 1993 года административного территориального деления в Российской Федерации. Анализ показывает, что практически во всех субъектах Российской Федерации сохранилось не только суммарное число территориальных единиц местного самоуправления и административных территориальных единиц государственного управления на местном уровне, но и в основной массе остались неизменными их территориальные границы. Так, по данным на 1 января 1987 года в Российской Федерации существовало 1834 района, 1030 городов республиканского, краевого, областного и районного подчинения, 396 районов в городах, 2178 поселков городского типа, 23 107 сельсоветов. Общее число территориальных единиц наделенных статусом территории, в которой существовали местные органы государственной власти, составляло 28 545 единиц .
По данным Государственного комитета Российской Федерации по статистике на 1 сентября 2000 года в Российской Федерации действовало 12 261 муниципальных образований. Муниципальными образованиями являлись: 1 440 районов, 591 город, 136 городских районов и округов, 524 поселка, 9 352 сельских округа, 214 сельских населенных пунктов. На 1 апреля 2002 года общее число муниципальных образований сократилось до 11 488. Число районов возросло до 1 512, а число городских районов — до 254, а число сельских населенных пунктов, которые являлись муниципальными образованиями, — до 268. Число городов-муниципалитетов сократилось до 573, число поселков — до 450, число сельских округов — до 8 427.
По данным Говоренковой Т. М. и Жукова А.И. в 1998 году общее число территориальных единиц, в которых осуществлялось местное самоуправление, местное государственное управление и образовывались территориальные исполнительные органы местного самоуправления (территориальные администрации муниципальных единиц) составляло около 29 775 единиц . Эта цифра всего лишь на 1 235 (4,3 %) отличается от числа территориальных единиц (28 545), в которых существовали местные органы государственной власти в 1987 году.
Увеличение произошло в основном за счет образования новых сельских округов и выделения отдельных сельских населенных пунктов в число территориальных единиц, в которых формируются местные территориальные администрации.
Общее число районов, в которых осуществляется местное самоуправление и государственное управление, в 1998 — 2000 годах уменьшилось на 65 (3,5 %) единиц и составило 1769. В 57 субъектах Российской Федерации число территориальных единиц районного уровня не изменилось с 1987 года, в 17 субъектах Российской Федерации число таких единиц увеличилось на 1 единицу. В Пермской области число районов увеличилось на 4, а в Самарской области — на две единицы, в Белгородской — на 3. В Республике Коми и Татарстане число районов сократилось на 4, в Магаданской области на 2 единицы по сравнению с 1987 годом. Причинами сокращения районов являются ликвидация некоторых из них, объединение районов и городов в одно муниципальное образование и др.
Таким образом, можно констатировать, что по истечении десяти лет и общее число территориальных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление, местное государственное управление, а также образуются административные территориальные структуры исполнительных органов местного самоуправления, и границы указанных территориальных единиц в большинстве субъектов Российской Федерации остались практически неизменными.
Подробный анализ причин, обусловивших устойчивость государственного и местного административного территориального деления, выходит за рамки рассмотрения настоящей работы. К числу основных причин можно отнести, прежде всего, объективную устойчивость сложившихся социально-экономических и других связей. Существенное изменение территорий единиц местного самоуправления и государственного управления на местном уровне фактически фиксирует результат направленного изменения таких связей. Радикальные же изменения в характере сложившихся связей требуют огромных финансовых и материальных ресурсов в масштабе всей страны. Очевидно, что в прошедшие 25 лет (начиная с 1987 года) в большинстве субъектов Российской Федерации и отдельных муниципальных образованиях в силу сложившейся общей экономической и политической ситуации в стране не было привлечено и не могло быть привлечено масштабных финансовых и материальных ресурсов, способных радикально изменить целенаправленно формировавшиеся десятилетиями социально-экономические связи.
К исключениям могут быть отнесены такие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, как город Москва и Санкт-Петербург, ряд городов, являющихся столицами субъектов Российской Федерации.
Приведенные типичные варианты территориальной организации местного самоуправления в результате проведения реформы должны быть преобразованы в территории двухуровневого местного самоуправления.

3. ВЫБОР МОДЕЛИ ПЕРЕХОДА ОТ СУЩЕСТВУЮЩЕЙ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ К ДВУХУРОВНЕВОЙ МОДЕЛИ
Переход от существующей территориальной организации местного самоуправления к двухуровневой модели заданной новой редакцией Федерального закона предполагает осуществление трех процедур:
наделение статусом городского, сельского поселения, городского округа и муниципального района существующих муниципальных образований ;
преобразование существующих муниципальных образований;
образование новых муниципальных образований.
Кроме того, новой редакцией Федерального закона предусматривается возможность изменения границ существующих муниципальных образований и вводятся довольно «жесткие» требования к такой процедуре.
Образование новых муниципальных образований теоретически может быть проведено на основе формирования новых границ и новых территорий муниципальных образований («с чистого листа») или на основе существующей системы территориальной организации органов публичной власти в конкретном субъекте Российской Федерации (эволюционным способом). По имеющимся сведениям от радикального изменения существующей территориальной организации публичной власти на местном уровне отказались практически во всех субъектах Российской Федерации.
В зависимости от одной из трех существующих в субъектах Российской Федерации основных моделей территориальной организации местного самоуправления возможны и три основные способа перехода к двухуровневой модели, каждый из которых имеет и свои особенности.
При выборе модели перехода в дополнение к вышеприведенным в предыдущем разделе требованиям, предусмотренным новой редакцией Федерального закона, необходимо:
провести анализ сложившихся социально-экономических связей;
провести анализ сложившейся практики взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительных территориальных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ;
предварительно оценить мнение населения по поводу установления границ муниципальных образований;
оценить:
пообъектный состав муниципальной собственности;
кадровый потенциал;
налоговую базу для формирования бюджета;
возможность размещения и обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
финансовые затраты на проведение этапа установления границ;
организационные возможности проведения реформы в установленные сроки.
Одним из существенных факторов, который необходимо учитывать при установлении границ муниципальных образований, является требование новой редакции Федерального закона о получении согласия населения по вопросу преобразования существующих муниципальных образований, изменению границ и их статуса. В случаях, установленных новой редакцией Федерального закона для проведения процедуры голосования населения по вопросу изменения границ и преобразования муниципальных образований, потребуется не менее 4-5 месяцев. В этих условиях проекты законов субъектов Российской Федерации об установлении границ и преобразовании муниципальных образований должны быть обнародованы в июле-июне 2004 года, то есть в течение 1-2 месяцев после утверждения Правительством Российской Федерации (до 1 июня 2004 года) перечня субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации, относящихся к территориям с низкой и высокой плотностью населения . Федеральным законодателем полностью не разрешен вопрос о процедурах преобразования муниципальных образований в случае отсутствия согласия населения на такое преобразование. В общем случае не допускается ликвидация любого муниципального образования без согласия населения и требуется согласие населения на придание существующему городскому муниципальному образованию статуса городского поселения.
Учитывая всю совокупность требований и процедур, которые необходимо реализовать при установлении (изменении) границ, территорий и статуса муниципальных образований,
ограниченное время для проведения этого этапа реформы местной власти,
необходимость привлечения широкого круга специалистов для подготовки наиболее обоснованного варианта (вариантов) предложений в случае существенного изменения сложившихся административных территориальных границ, как муниципальных образований, так и иных территориальных единиц, в которых осуществляются полномочия публичной власти на местном уровне, целесообразно на первом этапе реформы исходить из принципа минимально возможного изменения сложившихся границ и территорий.
Важнейшим доводом в пользу принятия такого решения является высокая вероятность того, что голосование по вопросам установления (изменения) границ, территорий и статуса муниципальных образований может либо не состояться, либо в результате голосования не будет получено согласие населения одного из реформируемых муниципальных образований, либо согласие населения одного из населенных пунктов на изменение территориальной принадлежности. Отсутствие такого согласия приведет к правовой коллизии, которая не сможет быть разрешена в установленные новой редакцией Федерального закона сроки (до 1 января 2005 года).

Требования к процедуре преобразования муниципальных образований установлены в статье 13 новой редакции Федерального закона. Преобразованием муниципальных образований является:
объединение муниципальных образований;
разделение муниципальных образований;
изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишения его статуса городского округа.
Преобразование муниципальных образований может быть осуществлено по инициативе:
населения;
органов местного самоуправления;
органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
федеральных органов государственной власти.
Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями новой редакции Федерального закона и положениями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти оформляется решениями соответствующих органов. Новой редакцией Федерального закона предусмотрено принятие закона субъектом Российской Федерации, регулирующего вопросы преобразования муниципальных образований.
Новая редакция Федерального закона устанавливает случаи, при которых необходимо согласие населения муниципальных образований для их преобразования:
1. Согласие населения каждого из поселений необходимо при объединении двух и более поселений при условии, что такое объединение не влечет за собой изменения границ иных муниципальных образований.
2. Согласие населения каждого из образуемых поселений (муниципальных образований) необходимо при разделении поселений (существующих муниципальных образований).
3. Для решения вопроса о наделение городского поселения статусом городского округа требуется согласие населения городского поселения и согласие населения муниципального района, из состава которого выделяется городское поселение.
4. Для решения вопроса о лишении городского населенного пункта статуса городского округа и наделения его статусом городского поселения требуется согласие населения городского округа и муниципального района, в состав которого включается городское поселение.
Согласие населения не требуется при объединении двух и более муниципальных районов, не влекущем изменения границ иных муниципальных образований и при разделении муниципального района. В этих случаях объединение и разделение осуществляется с учетом мнения населения, которое выражается представительными органами муниципальных районов.
Аналогичные требования установлены в статье 12 новой редакции Федерального закона к процедуре изменения границ муниципальных образований. Предложение об изменении границ муниципальных образований может быть выдвинуто теми же субъектами, что и при выдвижении инициативы преобразования муниципальных образований.
Получение согласия населения на изменение границ муниципальных образований необходимо в следующих случаях:
1. Изменение границ муниципальных районов, которое повлечет отнесение территорий отдельных входящих в состав муниципального района поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений (населенных пунктов) с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов. В данном случае в законе субъекта Российской Федерации необходимо будет установить процедуру учета мнения представительных органов двух муниципальных районов: муниципального района, из состава которого выделяется поселение (населенный пункт), и муниципального района, в состав которого включается поселение (населенный пункт).
2. Изменение границ поселений, которое повлечет за собой отнесении территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов.
Изменение границ муниципальных районов и поселений, которое не затрагивает территориальной принадлежности поселений к муниципальному району и населенных пунктов к поселению, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
До 1 января 2006 года при изменении границ муниципальных образований не применяются положения пунктов 6, 7 и 10 части 1 статьи 11 новой редакции Федерального закона. При определении границ сельского поселения с 8 октября 2003 года по 1 января 2006 года не применяется требование о том, чтобы в границах сельского поселения находился один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, не менее 1000 человек, а для территорий с высокой плотностью населения — не менее 3000 человек. В границах сельских поселений могут находиться нескольких сельских населенных пунктов, численность каждого из них может быть и более 1000 человек. Для территории с высокой плотностью населения численность каждого из населенных пунктов, объединенных в одно муниципальное образование, также может превышать 3000 человек в одном населенном пункте. При установлении границ территорий муниципальных образований на существующие муниципальные образования не распространяется и требование о том, чтобы сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек входил, как правило, в состав городского или сельского поселения.
В новой редакции Федерального закона не дается определения вновь образуемых муниципальных образований. Исходя из совокупного толкования Переходных положений, основываясь на существенных различиях в процедурах установления (изменения) границ, территорий и статуса муниципальных образований можно выделить следующие категории;
1.существующие муниципальные образования:
2. вновь образуемые муниципальные образования.
В новой редакции Федерального закона с понятием «вновь образуемые муниципальные образования» связаны два различных этапа реформы местного самоуправления. В первом случае под вновь образуемыми муниципальными образованиями понимаются муниципальные образования, к которым не применяются процедуры и требования, предусмотренные новой редакцией Федерального закона для существующих муниципальных образований, как то, процедуры изменения границ и преобразования муниципальных образований.
Анализ положений части 3 статьи 84 новой редакции Федерального закона показывает, что вновь образуемые муниципальные образования первого уровня возникают при наделении законом субъекта Российской Федерации городских и сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием, статусом городских или сельских поселений. То есть к этому случаю относятся городские и сельские населенные пункты субъектов Российской Федерации, в которых местное самоуправление осуществлялось на уровне районов и крупных городов. Новая редакция Федерального закона связывает понятие вновь образуемые муниципальные образования с такими территориями, на которых полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления до принятия новой редакции Федерального закона и проведения выборов в органы местного самоуправления двух уровней, в порядке установленном законом, осуществляли и будут осуществлять (до 1 января 2006 года) иные органы и должностные лица. Исходя из этого положения части 4 статьи 85 Переходных положений, к вновь образуемым муниципальным образованиям будут относиться так же муниципальные районы, образуемые на уровне административных территориальных единиц субъектов Российской Федерации, в которых местное самоуправление осуществлялось на уровне сельских округов, поселков, малых городов, а на уровне районов и крупных городов действовали территориальные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, при определении территорий и границ для таких вновь образуемых муниципальных образований не требуется согласия населения. Вновь образуемые муниципальные образования в этом случае — это муниципальные образования либо первого уровня (поселения), либо муниципальные образования второго уровня (район) в субъектах Российской Федерации, в которых действовала одноуровневая система местного самоуправления.
Все остальные муниципальные образования, которые возникнут в результате изменения границ и преобразования существующих муниципальных образований (разделения, объединения, изменения статуса), не будут являться вновь образованными муниципальными образованиями (хотя в части 10 и11 статьи 85 новой редакции Федерального закона они и названы как вновь образуемые).
Такие муниципальные образования точнее было бы определить как муниципальные образования, возникшие в результате преобразования или изменения границ действующих муниципальных образований. От вновь образуемых муниципальных образований они будут отличаться также и тем, что для таких муниципальных образований необходимо будет решать вопросы о правопреемственности.
В случае, если границы муниципальных образований не утверждены органами государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2005 года, границы муниципальных образований утверждаются до 31 марта 2005 года федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Данное положение распространяется только на вновь образованные муниципальные образования (либо границы которых не изменяются, либо муниципальные образования не реформируются), поскольку по смыслу новой редакции Федерального закона только в этих случаях не предусматривается получение обязательного согласия населения на установление границ.
Поэтому любые другие варианты преобразования (объединение или разделение поселений) и изменения границ поселений и муниципальных районов, связанные с изменением «территориальной принадлежности» населенных пунктов или поселений, не могут быть проведены в установленные новой редакцией Федерального закона сроки в случае отсутствия согласия населения на такие изменения.
Согласие населения на изменение границ и преобразование муниципальных образований должно быть получено в результате проведения голосования избирателей по указанным вопросам в порядке установленном частями 3-6 статьи 24 новой редакции Федерального закона либо на сходе граждан в случаях, предусмотренных новой редакцией Федерального закона.
В соответствии с новой редакцией Федерального закона в законе субъекта Российской Федерации должны быть конкретизированы и получить развитие следующие положения:
— порядок выдвижения инициативы населения по проведению голосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования;
— порядок назначения представительным органом муниципального образования голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования;
— порядок образования участков голосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования;
— порядок регистрации участников и составления списков участников голосования по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования;
— особенности проведения агитационной кампании по вопросу изменения границ и преобразованию муниципальных образований;
— порядок проведения голосования по вопросу изменения границ, преобразованию муниципального образования;
— положения по установлению результатов голосования и подведению его итогов;
— порядок обжалования нарушений прав граждан и иных субъектов, имеющих право выдвижения инициативы голосования, прав граждан на участие в голосовании по вопросу изменения границ, преобразования муниципального образования.
Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанное изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Первый этап проведения реформы, связанный с установлением (изменением) границ, территорий и нового статуса муниципальных образований имеет важнейшее, если не определяющее, значение для достижения положительных результатов всей реформы местного самоуправления. Правильно «заложенные» территориальные основы организации местной власти во многом предопределят эффективность реформирования компетенционных, организационных и финансовых основ местного самоуправления. Ошибки, допущенные на этом этапе, будут проявляться в течение длительного времени.
Процесс территориальных изменений затронет не только существующие муниципальные образования, но и скажется на сложившейся системе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с федеральными территориальными органами исполнительной власти. И, самое главное, — реформа территориальной организации местной власти прямо или косвенно затронет все население. Поэтому новой редакцией Федерального закона предусмотрены гарантии участия населения в этом процессе. Основной из таких гарантий, которая является прямым следствием конституционных положений, является недопустимость изменения границ и территорий существующих муниципальных образований, изменение их статуса без согласия населения.
Законом предусматривается, что с инициативой об изменении границ могут выступить как население, так и органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы власти. Однако в переходный период основным субъектом выдвижения инициативы об изменении границ и преобразовании муниципальных образований выступят органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому необходимо обеспечить открытость принятия решений по вопросам установления и изменения границ, территорий и статуса муниципальных образований.
Более того, необходимо разъяснять выдвигаемые инициативы, доводить до сведения граждан возможные последствия для населения тех мер, которые предлагаются. Поскольку институт голосования по вопросу изменения границ и преобразования муниципальных образований применяется впервые в федеральном законодательстве, а этапы его проведения по времени и основным процедурам соответствуют аналогичным условиям при проведении местного референдума, необходимо будет широко разъяснить избирателям отличие этого института от института референдума.

Библиографический список

1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 10 октября.
2. Васильев А. А. Муниципальное управление: Курс лекций. Изд. 4-е, испр. и доп.- Н. Новгород:, Издатель: Гладкова О. В., 2004. 454 с.
3. Вобленко С. Ф. Основы местного самоуправления: Учебное пособие, Обнинск, 1997
4. Говоренкова Т.М., Жуков А. И. Россия. Федеративное устройство, административно-территориальное деление и муниципальное устройство субъектов Российской Федерации. Справочник и комментарий. М., 2000.
5. Концепции разграничения полномочий органов публичной власти по вертикали. Аналитический вестник № 1(194) «Проблемы разграничения компетенции между уровнями публичной власти по вертикали», Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Аналитическое управление Аппарат Совета Федерации, М. 2003.
6. Подготовка рекомендаций по реализации требований новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к формированию территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления. М., 2004.
7. Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления. 25 апреля 2001 года. «Круглый стол» Совета Федерации. Выпуск 14.
8. Реформирование территориальных основ местного самоуправления: анализ Переходных положений новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») // Аналитический вестник. 2004. № 7 (227).
9. СССР. Административно-территориальное деление союзных республик на 1 января 1987 года. М., 1987.
10. Уткин Э.А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление. М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2001 г. 304 с.
11. Широков А. Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. Обнинск, 1997.
12. Шугрина Е. С. Проблемы формирования территориальных основ местного самоуправления // Муниципальное управление. 2004. № 4.