Реформы центральных и местных органов власти (первая четверть XVIII в.)

Торгово-промышленная политика в первой четверти XVIII в. Развитие мануфактур

В первой четверти XVIII в. крупные предприятия легкой промышленности размещались главным образом в Москве. В последующее время большое количество суконных, полотняных, стекольных и прочих мануфактур было построено на периферии — ближе к источникам сырья.

Дворянин-предприниматель редко встречался среди промышленников первых десятилетий XVIII в., обычно ими были купцы. В середине XVIII в. началось строительство мануфактур дворянами, первоначально — в легкой промышленности. В 1749—1751 гг. дворяне построили 13 полотняных мануфактур, обслуживавшихся трудом крепостных крестьян.

На мануфактурах к середине XVIII в. было занято около 50 тыс. крепостных и наемных работных и мастеровых людей, в 2,5 раза больше, чем в 1725 г. Кроме того, на металлургических заводах работало около 100 тыс. приписных и купленных крепостных крестьян.

Русское правительство и после смерти Петра I продолжало проводить политику меркантилизма. Промышленники и крупные купцы продолжали получать казенные ссуды и привилегии. Обеспечение крупных предприятий рабочей силой во второй четверти XVIII в. осуществлялось такими же способами, как и во время Петра I: путем вольного найма и использования принудительного труда.

Характернейшая особенность экономического развития России состояла в определяющей роли самодержавного государства в экономике, его ак-ивном и глубоком проникновении во все сферы хозяйственной жизни. Учрежденные Петром 1 (1719)Берг-, (1717)Мануфактур(центральное государственное учреждение России, ведавшее промышленностью. Учреждена в декабре 1717. Активно функционировала с 1720. До 1722 существовала вместе с Берг-коллегией, а затем стала самостоятельным учреждением. Выдавала разрешения на постройку мануфактур, разрешала фабрикантам покупать крестьян к имеющимся у них мануфактурам, передавала казённые предприятия частным лицам, судила предпринимателей и работных людей по всем делам, кроме политических и уголовны).-, Коммерц-коллегии- и Главный магистрат были институтами государственного регулирования национальной экономики, органами осуществления торгово-промышленной политики самодержавия. В промышленной политике прослеживаются два этапа: 1700-1717 гг. – главный основатель мануфактур – казна; с 1717 г. мануфактуры стали основывать частные лица. При этом владельцы мануфактур освобождались от государевой службы.

На первом этапе приоритет отдавался выпуску продукции для военных нужд. На втором этапе промышленность стала выпускать продукцию и для населения.

Указом 1722 г. городские ремесленники были объединены в цеха, но в отличие от Западной Европы их организовывало государство, а не сами ремесленники, для изготовления изделий, необходимых армии и флоту.Более высокой формой промышленного производства была мануфактура. В результате преобразований Петра I в первой четверти XVIII в. в развитии мануфактурной промышленности произошел резкий скачок. По сравнению с концом XVII в. число мануфактур увеличилось примерно в пять раз и в 1725 г. составило 205 предприятий. Особенно большие успехи были достигнуты в металлургической промышленности, что вызывалось необходимостью вооружения армии и строительства флота. Наряду с заводами в старых районах (Тула, Кашира, Калуга) возникли заводы в Карелии, а затем на Урале. Именно в этот период началось широкое освоение железных и медных руд Урала, который вскоре стал основной металлургической базой страны. Выплавка чугуна достигла 815 тыс. пудов в год, по этому показателю Россия вышла на третье место в мире, уступая только Англии и Швеции. Было организовано крупное производство меди. На втором месте шли текстильные мануфактуры, получившие развитие в центре страны. Здесь работали также кожевенные предприятия, обеспечивавшие изделиями прежде всего армию.При Петре I в России возникли новые отрасли: судостроение, шелкопрядение, стекольное и фаянсовое дело, производство бумаги.

В развитии крупной промышленности большую роль играло государство. Оно строило заводы, помогало частным предпринимателям, обеспечивало мануфактуры рабочей силой.На мануфактурах использовался как вольнонаемный, так и принудительный труд крестьян, работавших на вотчинных предприятиях своих помещиков, а также приписных крестьян из государственной и дворцовой деревни. Указом 1721 г. купцам была разрешена покупка для своих заводов крепостных крестьян, которые стали называться впоследствии посессионными. Таким образом, в первой четверти XVIII в. произошел скачок в развитии крупного производства и в использовании вольнонаемного труда. Это можно считать вторым этапом в начальном периоде генезиса капиталистических отношений в промышленности России (первый этап – XVII в.).

Реформы центральных и местных органов власти (первая четверть XVIII в.)

В процессе петровских преобразований складывалась следующая вертикаль центральных и местных органов власти и управления.

Центральные органы власти. Сенат - высший орган исполнительной, судебной, отчасти законодательной власти. Функции и полномочия Сената формировались в течение всего периода правления Петра I. Созданный в 1711 г. сенат просуществовал до 1917 г. Поскольку полномочия Сената в 1 - й четверти XVI11 в. менялись, логичнее рассматривать высший орган власти в его историческом развитии. Отправляясь в 1711 г. в Прутский поход и помня прежние стрелецкие восстания, Петр I учредил Сенат как временный институт государственной власти, заменявший царя на время его отсутствия в стране, - Петр I именно так объяснял учреждение Сената. Этим же объясняется наличие четырех несистемных указов о создании Сената, датированных февралем - мартом 1711 г. Сенат, по мысли Петра I, заменял Ближнюю канцелярию и Расправную палату. Однако по возвращении из Прутского похода Сенат не был упразднен и из органа, осуществлявшего оперативное управление, трансформировался в высший орган власти. Для осуществления контролирующих функций в Сенате были учреждены должности обер - фискала (1711 г.) и генерал - ревизора (1715 г.). Численный состав Сената менялся в соответствии с совершенствованием его функций. В 1711 - 1718гг. Сенат состоял из 10 членов и обер - секретаря. В основном функции и структура Сената определялась Указом 22 февраля 1711г. (по Указу 2 марта 1711 г. численность Сената определялась в 10 членов, но вскоре вернулись к прежней структуре). В 1718 - 1722гг. в Сенат входили президенты коллегий, которые составляли его присутствие. В 1720 г. учреждалась должность генерал - рекетмейстера с функциями контроля над коллегиями. С 1722 г. в Сенат дополнительно входили несколько сенаторов, а президенты коллегий исключались из присутствия Сената. Эти изменения были связаны с необходимостью контроля над коллегиями, так как получалось, что президенты коллегий с 1718 по 1722 гг. контролировали сами себя. В связи с перестройкой Сената изменялись его функции.

Сенат лишался законодательной, но получал законосовещательную и контролирующую функцию прокурорского надзора. Для этого в 1722 г. вводилась должность генерал - прокурора, определялся его заместитель. В обязанности генерал - прокурора входили контроль за деятельностью всех государственных органов власти, присутствие на всех заседаниях Сената. Обер - прокурор обязывался лично докладывать царю обо всех выявленных нарушениях. Функция обер - прокурора принципиально отличалась от фискалов, так как осуществлялась не тайно, а открыто. При обер - прокуроре, подчинявшемуся непосредственно царю, создавалась система прокурорского надзора. В 1722 г. Сенат приступил к ревизии центральных и местных органов власти, для него организовывались комиссии, руководство которыми осуществляли назначенные сенаторы.

Важнейшие функции Сената и его структура определялись следующими актами:

- 5 февраля 1722 г. "Наказ рекетмейстеру", "Инструкция геральдмейстеру";

- Указ 22 февраля 1711г. "Об учреждении правительствующего Сената и о бытии при оном разрядному столу вместо разрядного приказа и по два комиссара из губерний";

- Указы 27 апреля 1722 г. "О должности генерал - прокурора" и 27 апреля 1722

г. "О должности Сената";

- 5 февраля 1722 г. Петр I подписал два закона: "Инструкцию герольдмейстеру" и "Наказ рекетмейстеру". Обе должности определялись при Сенате. Функции герольдмейстера состояли в документальной регистрации дворянского состояния, прохождения службы, то есть определялись функции кадровой работы, в том числе при высшей администрации. "Наказ рекетмейстеру" определял процессуальную сторону (процедуру) подачи прошений, жалоб в Сенат и контроль над деятельностью судов и предписывал регулярно отчитываться о фактах злоупотребления или волокиты в судах;

- Указ "О должности генерал - прокурора" 27 апреля 1722г. состоял из 12 пунктов. Указ определял достаточн большие полномочия генерал - прокурора (надзор за деятельностью Сената, прохождением в нем законов и их регистрацией). За надлежащим исполнением функций Сенат регулярно отчитывался императору. Указ определял субординацию должностей и структуру Сената;

- Указ "О должности Сената" 27 апреля 1722 г. завершал формирование Сената и его структуру, определял порядок прохождения дел (делопроизводство), вводил обязательную письменную регистрацию решений. Петр I так определял функции: "Сенат собирается вместо присутствия Нашей персоны". Так как часть правительственных учреждений оставалась в Москве, была создана Московская контора Сената.

Создание и формирование Сената в 1711 - 1722.гг. показывает, что, как и другие преобразования Петра I, они начинаются бессистемно, постепенно принимая завершенные формы, создавая, таким образом, систему.

Коллегии - центральные отраслевые органы государственного управления создавались в 1717 - 1718 гг., формирование продолжалось по 1722 г. Коллегии сосуществовали параллельно с приказами и постепенно вытесняли последних. Само название "коллегии" говорит, что решения принимались коллегиально, а не единолично, как в приказах. Коллегии находились в непосредственном подчинении Сената. Всего было создано 12 коллегий, сферы деятельности которых были четко регламентированы в соответствии с уставами, которые составлялись индивидуально для каждой коллегии. Функционально коллегии можно разделить на несколько групп. Важнейшими сферами государственной жизни ведали Иностранная, Военная и Адмиралтейская коллегии - именно им придавалось большое значение. Эти коллегии имели больше самостоятельности от Сената. Отдельная группа коллегий ведала вопросами торговли и промышленности. Сюда относились Берг - , Мануфактур - и Коммерц - коллегии. Камер - , Штац - , Ревизион - коллегии соответственно ведали доходами, расходами и проводили контроль всей финансовой системы: податями, налогами, пошлинами, другими статьями бюджета страны. Три названные коллегии справлялись со всеми обязанностями лучше, чем до этого громоздкая система свыше шестнадцати финансовых приказов. Юстиц - коллегия осуществляла руководство гражданским судопроизводством, Вотчинная коллегия ведала дворянским землевладением. Главный магистрат руководил магистратами и ратушами, осуществлявшими управление административно - территориальными единицами - городами и посадами России. Особняком стоял "святейший правительствующий Синод", называвшийся также "Духовной коллегией". По одним параметрам Синод приравнивался к Сенату, по другим - к коллегиям.

Все сферы центрального администрирования коллегии не охватывали, кроме них существовали также конторы, канцелярии, департаменты, приказы, которые подчинялись или Сенату, или соответствующей коллегии.

Структурно коллегии состояли из присутствия и канцелярии. Присутствие состояло из президента, вице - президента, четырех советников, четырех асессоров, двух секретарей. При присутствии обязательно состоял фискал. В присутствии было 12 членов, а решения принимались большинством голосов. Присутствия заседали ежедневно. Канцелярия состояла из представителей более низких чинов с такой же четкой иерархией. Руководил канцелярией секретарь, в его подчинении находились последовательно нотариус, переводчик, актариус, кописты (писцы), канцелярские служащие. Деятельность коллегий и их органов с 1722 г. четко регламентировалась. В частности, определялась продолжительность работы, определялись выходные и праздничные дни, отпуска и т.д. Большое значение придавалось и внешнему облику государственных учреждений, правилу поведения в них, субординации. В общем, при Петре I во многом были заложены основы отечественной бюрократии, многие элементы которой дожили до наших времен.

Созданная Петром I система коллегий намного эффективней справлялась с возложенными на них задачами, лучше отвечала новым историческим условиям. Данный вывод соответствует и всей системе центральных органов власти.

Местные органы управления и городская реформа. В первой четверти XVIII в.

Vестные органы управления претерпели значительные изменения.

В 1699 г. вводилась Бурмистрская палата в Москве. Новый орган управления создавался посадом. Во главе местной администрации теперь стоял бурмистр, независимый от воеводы. В 1700 г. вводился новый орган - Ратуша.

В 1702 г. - осуществлялся переход на коллегиальное управление уездом и городом во главе с воеводой и выборными дворянскими советами. Уездов стало более 300, и это усложняло структуру управления, ее функциональность ухудшалась.

Указ 18 декабря 1708 г. вводил иное административно - территориальное устройство. Территория России разделялась на 8 губерний с постепенным увеличением их числа до 11 (1713 - 1714 гг.). Определялись новые должности - губернатор, вице - губернатор. В подчинении губернатора находились советники из дворян (ландраты). Исполнительная власть осуществлялась при помощи создаваемой губернской канцелярии, в которой сосредоточивалась финансовая, судебная, административная власть. До 1713 г. губерния - уезд. В 1713 г. вводилась следующая административная структура: губерния, провинция, уезд. В 1715 г. уезд как административная единица упразднился. Вместо уездов вводились дистрикты (округа) во главе с комиссарами. В 1719 г. реформа завершилась, а основной единицей стали провинции во главе с воеводами. В стране было 11 губерний и более 45 провинций. Однако вместе с новым административным делением сосуществовало старое (в национальных районах).

В 1721 г. был издан регламент городовым магистратам, а в 1724 г. инструкция городовым магистратам. С 1724 г. Территория страны была разделена на полковые дистрикты (прообразы военных округов). Реформы в области административного территориального устройства (1699 - 1724гг.) считаются неоконченными, а сами губернии значительно отличались и по своим размерам и по числу жителей.

Судебные органы. Укрепление судебных органов было взаимосвязано с социально - экономическими причинами, внутриполитической борьбой и в связи с Северной войной. Эти обстоятельства сказывались на структуре судебных органов В течение первой четверти XVIII в. формировалась следующая судебная система.

Высшую судебную власть при такой форме правления, как абсолютная монархия, осуществлял царь, который вовсе не должен был как - либо мотивировать свое решение. Но Петр I рассматривал лишь те дела, в которых ему виделись наиболее опасные преступления против самодержавия и государства. Стрелецкие казни, расправы над участниками антифеодальных восстаний показывают, что многие решения царь принимал единолично. Известно, что по возвращении из Великого посольства Петру показались слишком мягкими наказания за очередной стрелецкий бунт. Царь не только ужесточил наказание, но и приказал приближенным лично участвовать в казни стрельцов. Всевластие царя формально - юридически могло быть закреплено решением суда, например, Тайной канцелярией розыскных дел в Санкт - Петербурге. Тайная канцелярия розыскных дел и Преображенский приказ в Москве тоже функционировали для следствия, которое вел сам царь по наиболее важным политическим делам.

Формально, следующей после царя судебной инстанцией являлся Сенат. Решения Сената считались окончательными и обжалованию не подлежали. Сенат рассматривал дела, передаваемые по инстанции нижестоящими судебными учреждениями, однако Сенат мог являться и судом первой инстанции по наиболее важным политическим делам и должностным преступлениям. Но царь часто вмешивался в дела сената, часто присутствовал на его заседаниях. Понятно, что верноподданные сенаторы рассматривали все дела в угоду царя. Следствие и суд над царевичем Алексеем Петровичем, приговоренным единогласно Сенатом к смертной казни, лучшее тому подтверждение.

В подчинении Сената находились коллегии, которые также обладали судебными функциями. Например, Юстиц - коллегия создавалась и функционировала как специальный высший и апелляционный судебный орган по отношению к судам низшей инстанции. В основном Юстиц - коллегия рассматривала наиболее значимые уголовные дела, по которым предусматривалась смертная казнь. Кроме того, свои судебные органы имели Камер - , Коммерц - и Мануфактур - коллегии. Как правило, они рассматривали дела по должностным, финансовым, производственным преступлениям подчиненных им структур. Однако президенты коллегий входили в Сенат.

Получается, что коллегии сами себя и контролировали. При сплошной коррупции высших должностных лиц (например, А. Меншикова) вряд ли приходится говорить об объективности и принципиальности решений, выносимых коллегиями на рассмотрения Сената. Только если факты мздоимства Меншикова становились известны царю, следовало наказание (царь мог высечь за злоупотребления). Но санкций по закону не следовало.

В 1713 - 1719 гг. в губерниях были введены должности ландрихтеров, затем надворные, провинциальные и городские суды. Президентами надворных судов являлись сами губернаторы или вице - губернаторы, всего в суде коллегиально заседали до шести членов. Названные судебные органы являлись и первой апелляционной инстанцией по отношению к нижним судам. В компетенции надворных судов находились гражданские и уголовные дела. В компетенции нижних коллегиальных и единоличных судов были менее значимые уголовные и гражданские дела. Однако воеводы или губернаторы при неразделенной административной исудебной власти не могли быть объективны. К тому же, губернаторы сами часто нарушали закон.

Кроме этого существовали еще суды для горожан, церковный сословный суд, замыкавшийся на Синоде. Правом суда над своими крестьянами по незначительным преступлениям имели помещики, в других случаях дело передавалось в нижний или надворный суд (в зависимости от состава преступления).

Нововведения в судебной структуре были систематизированы в 1722 г.

Судебная реформа вводила высшую судебную инстанцию - надворные суды по отношению к низшей судебной инстанции - провинциальному суду (низший суд по реформе 1722г. упразднялся). Провинциальный суд состоял из воеводы и двух асессоров. В компетенцию этого суда входили незначительные уголовные и гражданские дела.

По "Краткому изображению процессов или судебных тяжеб" (1715г.) вводился военный суд - кригсрехт, он состоял из высшей и низшей инстанций: генеральный кригсрехт и полковой кригсрехт. Высшая инстанция состояла из семи членов суда под председательством президента суда, которым мог быть только высший офицер (фельдмаршал или генерал). Генеральный кригсрехт рассматривал наиболее опасные преступления и являлся апелляционным судом по отношению к низшему кригсрехту. Полковой кригсрехт также состоял из семи членов суда под председательством полковника или полуполковника.

Надзор за правильной деятельностью суда осуществляли в кригсрехте - аудиторы (с 1715 г.), в надворных судах - прокуроры (с 1720 г.), в Сенате иСиноде, коллегиях - оберпрокуроры. В общем, по стране Прокуратура была учреждена в 1711 - 1722гг.

Итак, система судов была достаточно сложной, запутанной. Сословность суда, низкий уровень образованности (в том числе юридической) судей и чиновников, коррупция слабо отвечали не только правосудию, но и требованиямвремени. Вместе с тем сравнительно с прежней судебной системой 1649 г. реформы Петра I были шагом вперед.