Глава II. Основные положения и особенности земской реформы 1864 года

Одной из наиболее крупных реформ явилось учреждение местного самоуправления. 1 января 1864 г. Император Александр II утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Его предполагалось ввести в 33 губерниях, а в дальнейшем распространить действие Положения на Архан­гельскую и Астраханскую губернии, 9 западных губерний, Прибалтийскую, Бес­сарабскую области, Царство Польское.

В соответствии с этим Положением в каждой губернии и в каждом уезде избирались губернские и земские собрания. Эти собрания в свою очередь изби­рали исполнительно-распределительные органы – уездные и губернские земские управы.

В систему земских учреждений входили:

1. Земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (т.е. выборных членов городских собраний);

2. Земские собрания;

3. Земские управы.

1. Земские избирательные съезды являлись первым элементом системы земских учреждений. Система земского представительства основывалась на принципе всесословности, и составлялись из гласных собраний. Количество уезд­ных гласных по разным уездам колебалось от 10 до 96, а губернских – от 15 до 100. Губернские земские гласные избирались на уездных земских собраниях из расчёта 1 губернский гласный от 6 уездных. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах – от трех избирательных курий.

Первая курия - уездных землевладельцев – состояла в основном из дво­рян-помещиков. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обла­датели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового обо­рота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской – 250-800 деся­тин, в Московской – 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером более 15 тыс. руб и свыше 6 тыс. руб. соответственно. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через упол­номоченных.

Вторая курия – городская - в ней участвовали лица с купеческими свиде­тельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тыс. рублей в год и определенным объемом недвижимости, которая в зависимости от численности населения города оценивалась от 500 до 3 тыс. рублей.

Третья курия - сельские общества – в ней не был установлен имущест­венный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на собрание, которое избирало земских гласных (в уездное земское собрание). Это было сделано для того, чтобы «отсеять из крестьян неблагонадежные элементы и ограничить крестьянское представительство.

Положение устанавливало, наконец, некоторые общие цензовые ограниче­ния для всех участников избирательного процесса. Они касались возраста: к вы­борам допускались лица, которым исполнилось 25 лет. Поражение в избиратель­ных правах было у лиц, находившихся под уголовным следствием или судом, а также у осужденных, отстраненные от должности в течение трех лет, лишенные духовного сана за пороки и исключенные из сословных обществ, состоявшие под гласным надзором полиции так же не допускались к выборам лица, не являвшиеся российскими подданными.

В результате, по данным на 1865—1867 гг., дворяне составили 42% уездных гласных, крестьяне — 38%, прочие — 20 %.

2. Земские собрания – второй элемент системы земских учреждений. Земские собрания формировались на избирательных съездах. Земское собрание избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в год, но если возни­кали чрезвычайные обстоятельства, то чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства.

Выборы в губернские земские собрания происходили на уездных земских собраниях из расчета — один губернский гласный на шесть уездных. Поэтому в губернских собраниях преобладание дворян было еще большим: 74,2 % против 10,6 % крестьян и 15,2 % прочих. Председатель земского собрания не избирался, им по должности был предводитель дворянства: в уезде — уездный, в губернии — губернский.

Земские собрания могли быть очередными и чрезвычайными ( экстрен­ными). Очередные уездные собрания созывались ежегодно не позднее октября месяца на 10 дней, губернские - на 20 дней. Чрезвычайные назначались с разре­шения министра внутренних дел в том случае, если возникали вопросы, не тер­пящие отлагательства. Так, 12 мая 1890 года экстренное земское собрание Царе­вококшайского уезда рассматривало два вопроса: об обеспечении бесплатными лекарствами из городской аптеки и аптечек в фельдшерских пунктах различных слоев населения и об избрании участкового мирового судьи. 20 января 1900 года чрезвычайное земское собрание принимало решение об аренде пристани в Кок­шайске у пароходства М.К. Калининой. Чрезвычайное земское собрание Козьмо­демьянского уезда 23 января 1913 года рассматривало проект школьной сети уезда для введения всеобщего начального обучения, вопрос постройки здания Еласовской больницы.

Уездные земские собрания находились в определенной зависимости от губернских и самостоятельно решали следующие вопросы:

ü раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, кото­рая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения;

ü составление предварительных предположений для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, представление означенных предположений в гу­бернское земское собрание;

ü предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;

ü разрешение на открытие торгов и базаров;

ü отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уезд­ных земских дорог;

ü содержание бечевников, представление через начальника губернии ходатайств об отнесении по уважительным причинам содержания бечевников за счет казны;

ü местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по испол­нению потребностей сообщения и взаимному страхованию; представ­ление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях.

К исключительной компетенции губернских земских учреждений относилось:

ü разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, пу­тей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также изменения в этом разделении;

ü дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сро­ков существующих;

ü дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесе­нии уже существующих;

ü представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных;

ü дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;

ü раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или особому высочайшей властью утвержденному распоряжению правительства;

ü рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов;

ü рассмотрение жалоб на действия земских управ.

Положение 1864 года не содержало четкого определения функций земств. Основной их задачей считалось упорядочение выполнения земских повинностей. В статье 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в принципе воз­можных, но не всегда обязательных. К ним относились:

ü заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями;

ü попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности;

ü управление взаимным земским страхованием имущества;

ü участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);

ü раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство;

ü взимание и расходование местных сборов.

3. Земские управы были исполнительными органами земских учреждений. Их личный состав избирался на первом заседании земского собрания нового со­зыва. Чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания были лишены этого права.

Губернская управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел.

Уездная управа состояла из председателя и двух членов, кандидатура пред­седателя утверждалась губернатором.

В обязанность управ входило выполнение распоряжений земских собраний. Кроме того их обязанности включали:

ü составление губернских смет, раскладок и отчетов;

ü подготовка нужных собранию сведений и заключений;

ü надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм;

ü представление в суде интересов земства по имущественным делам;

ü распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.

В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на уездные управы, а также образование канцелярий при них.

Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также резуль­таты ревизий печатаются для всеобщего сведения в «Губернских ведомостях». До 1866 года материалы собраний и управ печатались без предварительной цензуры, за исключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора.

В 1867 году был принят закон, запрещавший любые сношение между земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Все печатные из­дания были подчинены цензуре губернатора. Было установлено, что отчеты земских управ должны печататься с разрешения губернатора и в количестве, не превышающем число гласных. Таким образом, местное население полностью утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений. Скла­дывались ситуации, когда вновь избранные в собрании гласные не могли ознако­миться с тем, как работали их предшественники.

Правительство, опасаясь влияния земских учреждений, ограничило их ком­петенцию узким кругом чисто хозяйственных дел, из пределов которых земства не имели права выходить.

Несмотря на эти ограничения и столь надежный состав земских учрежде­ний, правительство, предоставив им заботу о местном хозяйстве, лишило их самостоятельности даже в указанных пределах. Земские учреждения не имели своих исполнительных органов, не обладали принудительной властью; они должны были действовать только через полицию. Они были лишены права об­щаться друг с другом, были поставлены под строгую опеку и контроль губерна­тора и министра внутренних дел, которые могли приостановить любое постанов­ление земских собраний.