Регистрация (учет) избирателей, составление списков избирателей, образование избирательных округов и избирательных участков

Ключевая проблема при организации подготовки и проведения избирательных кампаний различного уровня - регистрация избирателей¹¹ «Регистрация избирателей - это учет граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом». На основании количественных и персональных данных об избирателях в ходе избирательных кампаний формируются избирательные округа, избирательные участки, составляются списки избирателей.

Составление списков избирателей - сложная, ответственная и трудоемкая работа. Списки избирателей необходимы для того, чтобы идентифицировать личность избирателя при его явке на избирательный участок, обеспечить его избирательные права, допустив к участию в процедуре голосования, а также для защиты его прав от посягательств со стороны других лиц.

Работа по организации государственной системы регистрации избирателей возложена на ЦИК России и избирательные комиссии субъектов РФ.

Это вошло в законодательство о выборах Президента, депутатов Государственной Думы, а также в законы о выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

Учитывая актуальность данной проблемы, ЦИК РФ были разработаны и направлены в соответствующие комитеты Государственной Думы предложения по вопросам организации регистрации (учета) избирателей в РФ. Они нашли свое отражение в статье 16 Федерального закона об основных гарантиях, в которой говорится, что регистрации (учету) подлежат все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом. Основанием для регистрации избирателей является факт постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на соответствующей территории, который устанавливается органами регистрационного учета населения в соответствии с Законом РФ от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ»[38].. Если избиратель проживает за границей, основанием для его регистрации (учета) как избирателя является факт его постоянного проживания на территории иностранного государства или пребывания в длительных заграничных командировках, устанавливаемый дипломатическими, консульскими учреждениями РФ.

Данным федеральным законом установлено, что регистрация (учет) избирателей, осуществляется главой муниципального образования (в случае если уставом муниципального образования такая должность не предусмотрена - лицом, уполномоченным на то органом местного самоуправления), командиром воинской части, руководителем дипломатического представительства, консульского учреждения РФ по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. Регистрация (учет) избирателей осуществляется в порядке, установленном Положением о государственной системе регистрации (учета) избирателей, которое утверждается ЦИК России.

Выполняя требования федерального законодательства, ЦИК РФ совместно с избирательными комиссиями субъектов РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ разработала Положение о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в РФ, которое было утверждено 6 ноября 1997 года Постановлением ЦИК РФ № 134/973-11

Основная цель создания Положения о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в РФ - обеспечить гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ при составлении списков избирателей, образовании избирательных округов, а также при совершении других действий, связанных с подготовкой и проведением выборов всех уровней.

Таким образом, на основании этих сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей соответствующими избирательными комиссиями составляются списки избирателей. Составление списков избирателей является одним из важнейших мероприятий по обеспечению успешного проведения выборов.

Порядок составления списков избирателей устанавливается Федеральным законом об основных гарантиях, иными федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Список избирателей составляется участковой избирательной комиссией отдельно по каждому избирательному участку на основании сведений, представляемых по установленной форме главой местной администрации. Гражданин РФ включается в список избирателей только на одном избирательном участке. Список избирателей составляется в двух экземплярах. Сведения об избирателях, включаемых в список избирателей, располагаются в алфавитном или ином порядке (по населенным пунктам, улицам, домам, по адресам избирателей). В списке указываются фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет - дополнительно день и месяц рождения), адрес места постоянного или преимущественного проживания избирателя. Первый экземпляр списка избирателей подписывается председателем и секретарем комиссии, составившей список, который заверяется печатями соответственно территориальной комиссии (окружной избирательной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования) и участковой комиссии. Порядок и сроки изготовления, использования второго экземпляра списка избирателей, его передачи соответствующей участковой комиссии, заверения и уточнения определяется комиссией, организующей выборы. Соответствующая территориальная комиссия (окружная, комиссия муниципального образования) передает по акту участковым комиссиям списки избирателей не позднее, чем за 25 дней до дня голосования, а последняя представляет список избирателей для всеобщего ознакомления и дополнительного уточнения не позднее, чем за 20 дней до дня выборов. Таким образом, каждый гражданин, обладающий избирательным правом, вправе заявить в участковую избирательную комиссию о не включении его в список избирателей, а также о любой ошибке или неточности в списке избирателей. В течении 24 часов, а в день голосования - в течение 2 часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования участковая избирательная комиссия обязана проверить заявление и либо устранить ошибку, либо дать заявителю письменный ответ с указанием причин отклонения заявления. Вносить изменения в списки избирателей после начала подсчета голосов избирателей запрещается.

Таким образом, проблема организации своевременного и качественного учета избирателей заключается в первую очередь в том, что необходимо создать условия, позволяющие наиболее полно обеспечить гарантии избирательных прав граждан при подготовке и проведении выборов, а также повысить эффективность работы избирательных комиссий различного уровня за счет системного подхода к автоматизации работы по подготовке достоверных сведений об избирателях и оптимизации затрат при проведении регистрации (учета) избирателей. Система регистрации (учета) избирателей должна обеспечивать единую, предусматривающую использование комплексов средств автоматизации Государственной автоматизированной системы РФ «Выборы» (далее ГАС «Выборы»)[39]

На основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории, которые предоставляются исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, образуются избирательные округа и избирательные участки.

При проведении выборов избирательные округа должны образовываться с соблюдением следующих требований:

а) примерное равенство избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более 15%. Это требование не применяется при проведении выборов в федеральные государственные органы в случае, если федеральным законом устанавливается обязанность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта РФ;

б) при образовании избирательного округа на территории компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства в соответствии с законами субъектов РФ может превышать указанные пределы, но должно быть не более 30%;

в) избирательный округ составляет единую территорию: не допускается создание избирательного округа из не граничащих между собой территорий, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ. При соблюдении указанных требований учитывается административно-территориальное деление.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются - избирательные участки. Они образуются главой муниципального образования по согласованию с соответствующими избирательными комиссиями с учетом местных и иных условий. В целях создания максимальных удобств для избирателей избирательные участки образуются из расчета не более 3000 избирателей на каждом избирательном участке и не позднее, чем за 45 дней до дня выборов. Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов.

В местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха), в труднодоступных и отдаленных районах, на судах, находящихся в день выборов в плавании, и на полярных станциях избирательные участки могут образовываться в тот же срок, а в исключительных случаях - не позднее, чем за 5 дней до дня выборов. Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках. Избирательные участки могут образовываться и в воинских частях.

По данным статистики в общей сложности было образовано свыше 94 тысяч избирательных участков как на выборах депутатов Государственной Думы в 1999 году[40].

Таким образом, образование избирательных округов и избирательных участков - это существенная стадия избирательного процесса, а не просто создание территориальных единиц, имеющих организационно-техническое значение.

Проблемы реализации активного избирательного права граждан в законодательной базе и обеспечения избирательных прав граждан при организации и проведении голосования в труднодоступных или отдаленных местностях

В пункте 4 статьи 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что активным избирательным правом, которое является элементом конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа.

Федеральное избирательное законодательство должно содержать четкие механизмы, обеспечивающие возможность реализации гражданином вышеуказанного права.

Основу такого механизма составляют регистрация (учет) избирателей и составление списков избирателей, которые в настоящее время осуществляются на основе данных о регистрации граждан по месту жительства, осуществляемой органами регистрационного учета граждан.

В ходе избирательных кампаний организаторы выборов столкнулись с явными упущениями органов местного самоуправления и органов внутренних дел, работавших над составлением данных для списков избирателей. Нередки были случаи представления неточных сведений об избирателях, включения в сведения об избирателях граждан, снятых с регистрационного учета (в том числе умерших) и т.д. В адрес комиссий поступали жалобы от граждан, не обнаруживших себя в списках в день голосования, а также обнаруживших в списках избирателей лиц, не проживающих по указанным в списках адресам. Многочисленные обращения в ЦИК России по этому поводу поступали непосредственно в дни голосования 7 декабря 2003 года и 14 марта 2004 года.

Считаем, что для решения данной проблемы требуется совершенствование правоприменительной практики. Так, наличие перечисленных недостатков в списках избирателей во многом обусловлено тем, что электронные базы сведений о гражданах, используемые организациями и учреждениями, осуществляющими учет населения, имеют различное программное обеспечение, а зачастую база сведений о гражданах составляется вообще вручную, в связи с чем была затруднена работа по применению баз данных при актуализации сведений об избирателях.

Полагаем, что для решения указанной проблемы необходимо более полно использовать возможности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», при этом на основе соответствующего федерального закона может быть создан единый регистр граждан Российской Федерации, на основе данных которого можно было бы составлять полные и точные списки избирателей.

Кроме того, следует обратить внимание избирательных комиссий на то, что должностные лица, на которых возложена обязанность представления в избирательные комиссии сведений об избирателях, несут административную ответственность за нарушение установленного законом порядка представления сведений об избирателях либо представление недостоверных сведений об избирателях в соответствии со статьей 5.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с пунктом 4 статьи 17 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” основанием для включения гражданина в список избирателей на конкретном избирательном участке является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, а в случаях, предусмотренных законодательством – факт временного пребывания на территории этого участка либо наличие у гражданина открепительного удостоверения. Факт нахождения места жительства либо временного пребывания гражданина на территории избирательного участка, избирательного округа устанавливается органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах территории Российской Федерации.

Включение гражданина в список избирателей производно от самого факта наличия у гражданина активного избирательного права и одновременно является гарантией реализации его активного избирательного права. При этом, если гражданин желает реализовать свое избирательное право непосредственно по месту жительства, организационных и правовых проблем обычно не возникает (кроме случаев, когда обнаруживаются неточности в учете избирателей, о необходимости исключения которых сказано выше). Однако нередки случаи, когда гражданин, обладающий активным избирательным правом, находится вне своего места жительства. В этом случае ему должна быть предоставлена возможность проголосовать по месту пребывания, и законодательство о выборах и референдума содержит ряд положений, предусматривающих это. Важным фактором, который должен учитываться при установлении и реализации данных положений, является недопустимость «двойного счета» избирателей.

При этом следует признать, что налицо определенное противоречие между положением, согласно которому факт временного пребывания гражданина на территории избирательного участка, избирательного округа устанавливаются органами регистрационного учета граждан, и некоторыми иными положениями законодательства о выборах, устанавливающими правила включения в списки избирателей граждан, обладающих активным избирательным правом, но находящихся вне своего места жительства.

Так, как правило, законами для вышеуказанной категории избирателей предусмотрено участие в голосовании по открепительному удостоверению. Однако бывают случаи (например, длительная командировка), когда избиратель уезжает за пределы своего избирательного округа задолго до того момента, когда по закону он может получить открепительное удостоверение, а получение впоследствии открепительного удостоверения по доверенности не представляется возможным. В связи с этим в пункте 17 статьи 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» впервые была закреплена норма, позволяющая включать граждан Российской Федерации определенных категорий (находящихся в местах временного пребывания, работающих в непрерывно действующих организациях и на отдельных видах работ, где невозможно уменьшение продолжительности работы (смены), а также военнослужащих, находящихся вне места дислокации воинской части), в списки избирателей на избирательном участке, участке референдума по месту их временного пребывания на основании личного письменного заявления, поданного в порядке, установленном законом, не позднее чем за семь дней до дня голосования.

Практика показала возможность использования этой новеллы на выборах, в том числе готовность ГАС «Выборы» к передаче информации о включении гражданина в список избирателей по месту временного пребывания в территориальную избирательную комиссию по месту жительства гражданина.

Однако в региональном законодательстве этот институт не получил развития: в законах большинства субъектов Российской Федерации о выборах соответствующая норма практически полностью воспроизводит норму Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (включая слова «в порядке, установленном законом»), то есть порядок включения граждан в списки избирателей по месту временного пребывания законом не установлен и на практике не применяется. Полагаем, что этот порядок должен быть урегулирован в рамочном федеральном законе без отсылок к иным законам, при этом необходимо ввести норму, согласно которой в случае включения избирателя названной категории в список избирателей по месту его временного пребывания соответствующая избирательная комиссия должна принять меры, чтобы не допустить «двойной счет» избирателей.

Отметим, что эта норма не обеспечивает права избирателей, оказавшихся вне своего избирательного участка позднее, чем за семь дней до дня голосования, но не имевших возможности получить открепительное удостоверение. В этой связи необходимо обсудить возможность сокращения установленного пунктом 17 статьи 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» семидневного срока, например, до трех дней до дня голосования.

Кроме того, следует учесть положения пункта 17 статьи 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также иные случаи, когда факт временного пребывания гражданина на территории избирательного участка устанавливается не органами регистрационного учета, а иными уполномоченными лицами и организациями, в пункте 4 статьи 17 этого же Федерального закона, поскольку в соответствующих случаях реализация права гражданина на включение в список избирателей по месту временного пребывания не связана с фактом его регистрации по месту временного пребывания органами регистрационного учета.

Существует проблема обеспечения избирательных прав граждан, занятых на круглосуточной работе, либо в организациях торговли, по оказанию услуг населению, для которых день голосования – воскресенье – является рабочим днем, при этом рабочее время совпадает со временем голосования. Такие граждане зачастую не могут оставить рабочее место для посещения (с открепительным удостоверением либо по предварительному заявлению) ближайшего избирательного участка, даже находясь на территории избирательного округа по месту жительства.

Это обстоятельство можно закрепить в качестве основания для голосования таких категорий избирателей вне помещения для голосования. Как вариант предлагается предусмотреть в федеральных законах возможность изменения решением избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (на федеральных и региональных выборах), избирательной комиссии муниципального образования (на муниципальных выборах) времени начала голосования (с 6 или 7 часов утра).

Однако все вышеизложенные способы обеспечения избирательных прав граждан неэффективны, если избиратель находится за пределами избирательного округа, где он обладает активным избирательным правом.

Вероятно, универсальным способом разрешения проблемы реализации активного избирательного права такими гражданами (равно как и всеми гражданами, которые в день голосования будут находиться за пределами своего избирательного участка), могло бы явиться голосование по почте. Законодателям в субъектах Российской Федерации следует развивать этот институт на основе практики применения постановления ЦИК России от 7 августа 2003 года № 20/144-4 «О Временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления»[41].

Кроме того, предлагается предусмотреть возможность голосования по почте и на федеральных выборах – для граждан Российской Федерации, которые постоянно проживают или временно пребывают за пределами территории Российской Федерации, но не имеют возможности проголосовать в помещениях для голосования, образованных в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации в силу территориальной удаленности от этих помещений.

Как следует из абзаца 2 статьи 3 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. Согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года № 4-П регистрация является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства[42].

Вышеизложенное, на наш взгляд, не отрицает необходимость выбора законодателем тех или иных критериев, в соответствии с которыми граждане наделяются активным избирательным правом. Представляется, что применяемый в настоящее время критерий, связанный с регистрацией по месту жительства, в современных условиях в наибольшей степени позволяет реализовывать избирательные права граждан.

Вместе с тем следует учитывать интенсивные миграционные процессы в Российской Федерации. Существует достаточно много граждан, которые проживают (пребывают) не там, где зарегистрированы по месту жительства, – например, студенты, вынужденные переселенцы, рыбаки, иные граждане, которые в связи с работой, личными обстоятельствами вынуждены проживать (пребывать) не по адресу, по которому они зарегистрированы по месту жительства.

Согласно пункту 4 статьи 4 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа[43]. Например, из положений пункта 5 статьи 16 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» следует, что избиратели, обучающиеся по очной форме обучения и зарегистрированные по месту пребывания в общежитии (по месту нахождения образовательного учреждения), включаются в списки избирателей по месту нахождения общежития (образовательного учреждения)[44]. Аналогичные решения (в том числе и в отношении иных категорий граждан) могут принять законодатели в субъектах Российской Федерации, исходя из местных условий. Однако, как показывает практика, они недостаточно активно пользуются этой возможностью. На основе вышеуказанного положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» может быть решен и вопрос обеспечения прав граждан, у которых по тем или иным причинам отсутствует регистрация и по месту жительства и по месту пребывания. Так, возможно законодательное закрепление за избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации полномочий по определению одного или нескольких избирательных участков для включения указанной категории граждан в списки избирателей, а также детальное закрепление оснований и порядка такого включения, что позволило бы гарантировать реализацию активного избирательного права данной категории граждан, а также избежать их повторного включения в списки избирателей.

Десять процентов участковых избирательных комиссий принимают участие в досрочном голосовании, охватывая своим вниманием два процента избирателей.

Особенностей проведения досрочного голосования много, и в основном они связаны с тем, что процесс голосования происходит не в помещении участковой комиссии, а там, где находятся избиратели. Конечно же, проблемы обеспечения избирательных прав граждан имеют место быть. Члены участковых избирательных комиссий стремятся все делать по закону, но без споров, жалоб обойтись удается не всегда. Но тем не менее проведение досрочного голосования имеет огромное значение. Жизнь в отдаленных селах или на стоянках особенная. Здесь существуют особые человеческие отношения, особая психология, особый уклад жизни. К выборам здесь относятся лучше, чем в городе, с интересом, явка зачастую достигает 100 процентов. Голосуют все, и только миграция несколько снижает эти показатели. Не организовать голосование, не доехать до кого-то - этого избиратели не поймут. За голосованием в труднодоступных и отдаленных местностях с интересом наблюдает все население республики, так как этот процесс широко освещается в СМИ. Сюжеты о досрочном голосовании получаются, как правило, интересными, необычными - и это оказывает положительное влияние на подготовку и проведение основных выборов. Досрочное голосование задает тон, определенный темп, инерцию избирательной компании. Все вышесказанное о досрочном голосовании касается избирателей - местных жителей. Кроме них досрочно голосуют и пограничники. В 2007-2008 годах благодаря использованию вертолета пограничников голосование прошло очень организованно и благополучно. А вот если бы этого вертолета не было, мы столкнулись бы с дополнительными трудностями. Также на вертолете, но уже оплаченном нами, проведено досрочное голосование метеорологов на метеостанциях. Это не всегда местные жители, а, скорее, «сезонные работники». Если по другим группам избирателей голосование имеет сопоставимую и понятную финансовую составляющую, то полеты на вертолете мы считаем слишком затратными. Голосование семи избирателей нам обошлось (за две кампании) в полмиллиона рублей. Может быть, в других регионах цифра еще выше. Учитывая масштабы Сибири, цифры получаются очень большие. Следует подумать о каком-то другом варианте. Может быть, современные средства связи позволят нам проводить дистанционное голосование. Мы всегда говорим о необходимости повышения оплаты труда членов участковых избирательных комиссий, и экономия средств, думаю, помогла бы в решении этого вопроса. В целом вопрос стоит об удешевлении и повышения уровня безопасности избирательных кампаний. Использование авиации и иного транспорта в экстремальных условиях, - а они именно такие в октябре и марте, - приводит порой к неоправданным рискам.

Еще недавно, в 90-е годы, для проведения досрочного голосования использовали лошадей, лыжи, лодки. Теперь используют УАЗы, катера, снегоходы, судна на воздушной подушке. Тем не менее использование дистанционного голосования повысило бы безопасность проведения выборов и снизило бы затраты на его проведение.

Проводя инструктаж участковых избирательных комиссий перед проведением досрочного голосования в труднодоступных и отдаленных местностях, мы всегда говорим о том, что необходимо тщательно соблюдать все меры безопасности. Никакие результаты выборов, высокая явка не стоят даже одной человеческой жизни. Так что не только высокие материальные затраты, но и повышенная степень риска при проведении досрочного голосования заставляют нас думать над поиском иных способов голосования в труднодоступных и отдаленных местностях.

Следует отметить, что при рассмотрении проблем, связанных с реализацией избирательных прав вышеназванных категорий избирателей, фактически наиболее приемлемым был бы порядок заявительной регистрации (учета), когда за определенное количество времени (возможно, достаточно длительного) гражданин регистрируется в качестве избирателя.

избирательное право административная уголовная