Конституция и государственный строй Германской империи (Второго рейха)1871 г.

Победоносная война Германии с Францией привела в 1871 г. к отторжению от последней Эльзаса и Лотарингии и к выплате огромной контрибуции в 5 млрд франков, как было описано выше. В дни войны завершилось объединение Германии. Так называемые «оборонительные договоры» Северо-Германского союза с Баденом, Баварией, Вюртембергом и Гессен-Дармштадтом стали правовой основой их вступления в новый союз, преобразованный в 1871 г. в Германскую империю.

18 января 1871 г. в Версальском дворце король Пруссии был провозглашен германским императором под именем Вильгельма I. 16 апреля 1871 г. была принята Конституция Германской империи, которая в значительной мере воспроизвела Конституцию Северо-Германского союза, а также учла договоры с южногерманскими государствами путем ряда конституционных новаций. За этими государствами закреплялись некоторые особые права. Например, Бавария и Вюртемберг сохранили право на такую доходную статью местного бюджета, как налог на водку и пиво, а также на управление почтой и телеграфом. У Баварии оставалась определенная самостоятельность в сфере управления армией и железными дорогами. К тому же в имперскомКомитете по армии и крепостям она занимала постоянное место, в то время как другие его члены назначались императором. Под председательством представителя Баварии действовал имперский Комитет иностранных дел, состоящий кроме нее из уполномоченных от Саксонии и Вюртемберга, а также двух ежегодно избираемых представителей от других государств (п. 8 ст. 8 гл. III «Союзный совет»),

Составители Конституции 1871 г. законодательно закрепили ту же «жесткую» модель федеративно-административного устройства государства, которая была разработана их предшественниками во Франкфуртской конституции. Бундесрату (Союзному совету) и Рейхстагу была передана законодательная власть по вопросам внешней политики, торговли, таможни, установления необходимых для нужд империи налогов, почты, телеграфа, железных дорог, судоходства, армии, флота и др. Весьма характерно, что под надзор империи передавались «определения о прессе и о праве общения (союзов)». При этом Конституцией 1871 г. предписывалось, что «имперские законы имеют преимущество перед законами областными» (ст. 2 гл. II «Имперское законодательство»).[14]

Верхней палатой Империи являлся Союзный совет – бундесрат. количество представителей земель в бундесрате было установлено Конституцией. Бндесрат имел постоянный аппарат, который специализировался в различных областях государственной деятельности. Председателем Союзного совета был по положения канцлер Империи – прусский министр, назначенный прусским королем.

Рейстаг обладал значительно меньшими полномочиями, чем бундесрат. Он избирался сначала на три года, с 1887 г. – на пять лет. Досрочный роспуск мог был произведен простым постановлением Союзного совета.[15]

В гл. III «Союзный совет» были включены положения, закрепляющие организационную структуру весьма своеобразной формы германской федерации, получившей название «союза неравных». Бундесрат, формально призванный стоять на страже интересов субъектов федерации, не соответствовал своему назначению, прежде всего, в силу неравного представительства входящих в федерацию 25 союзных государств (22 монархии и три вольных города). Пруссии как самому крупному по территории, населению, военной мощи и экономическому потенциалу государству было отведено в Бундесрате 17 из 58 мест. Это фактически определило ее господствующее положение в федерации, так как без ее согласия не могло быть изменено ни одно из положений федеральной Конституции, требовавшей для блокирования подобных предложений всего лишь 14 голосов. «Гегемонистская федерация» Германии представляла собой не союзное государство, а по сути дела союз династий. В Бундесрате были представлены не народы субъектов федерации, а представители местных монархов (королей, князей и герцогов).

Особое место Пруссии в Германской империи определялось и тем, что президентство в союзе закреплялось за прусским королем, который носил титул германского императора (кайзера) Он обладал по Конституции обширнейшими полномочиями. Являясь главой исполнительной власти, он назначал должностных лиц империи и прежде всего имперского канцлера. Ему принадлежало право созывать, закрывать и распускать Бундесрат и Рейхстаг, а также право «разработки и публикации» имперских законов и надзора за их исполнением. Ряд важнейших своих полномочий он осуществлял с согласия Бундесрата: объявление войны и мира, заключение договоров, проведение экзекуций в отношении государств, не выполняющих своих союзных обязанностей, и т.д.

Представление о роли императора в конституционном механизме было бы неполным без выяснения положения имперского канцлера (рейхсканцлера), воплощавшего в своем лице правительство империи. Эту должность традиционно занимал министр-президент Пруссии, а в период с 1862 по 1890 г. — бессменно Отто фон Бисмарк, ставший одной из крупнейших политических фигур Германии XIX в. Имперский канцлер был не только единственным имперским министром, но и председателем Бундесрата. При равенстве голосов в верхней палате его голос был решающим, если речь шла о ряде важнейших косвенных налогов, о военных вопросах либо о «сохранении существующих предписаний и установлений», касающихся административных положений, регулирующих исполнение общего законодательства (ст. 37 гл. VI «Таможни и торговля»). Кроме того, если общие расходы империи не покрывались соответствующими налогами и пошлинами, он имел право в целях пополнения федерального бюджета назначать дополнительные взносы с отдельных союзных государств пропорционально численности их населения (ст. 70 гл. XII «Финансы империи»).

Конституция 1871 г. не знала принципа ответственного правительства, ставшего лозунгом либеральной буржуазии, выступавшей против «мнимого конституционализма» Германской империи, за парламентскую монархию по «вестминстерской модели». На исполнительную власть по германской Конституции фактически не возлагалось никакой ответственности. Почти самодержавная власть германского императора должна была сдерживаться лишь правом имперского канцлера на контрасиг-натуру. Но при подписании военных приказов, объявлении войны, заключении мира, в вопросах командования армией и флотом император не был связан контрасигнатурой канцлера. Канцлер также должен был ежегодно представлять Бундесрату и Рейхстагу отчет о расходах (ст. 72 гл. XII), но сместить его с должности мог только император, что фактически превращало министерскую ответственность в фикцию. Бесконтрольность императора и канцлера Германской империи опиралась на значительные конституционные полномочия Бундесрата с его прусским большинством. В Конституции при всей широте императорских полномочий даже не ставился вопрос о вето кайзера в законодательном процессе. В этом для правительства не было необходимости — вето было прерогативой всегда послушного Бундесрата.

Конституция 1871 г. не провозглашала даже формально принципа народного суверенитета, который приходил в полное противоречие с консервативными представлениями правящих кругов (и в определенной мере массового сознания) о государственной власти монарха, воля которого является высшей. От имени императора осуществлялась и исполнительная, и законодательная власть, определялась компетенция государственных учреждений и должностных лиц.

Рейхстаг, создаваемый на основе «всеобщих выборов с тайной подачей голосов», находился под контролем императора. Формально всеобщее избирательное право в действительности не было всеобщим из-за высокого возрастного ценза (25 лет), лишения избирательных прав лиц: пользующихся помощью для бедных; ограниченных в гражданских и политических правах по суду; а также находящихся на службе «нижних чинов» армии и флота и др. Бурные споры при создании Конституции вызвал вопрос о вознаграждении членов Рейхстага. Победила точка зрения Бисмарка, настаивавшего на том, что депутаты не должны получать за свою работу «никакого жалованья или вознаграждения» (ст. 32 гл. V «Рейхстаг»).

Конституционный механизм Германской империи создавался для наиболее эффективного решения под руководством Пруссии сложных внутри- и внешнеполитических задач, главным образом с помощью военной силы. В Конституции 1871 г. нет ни декларации, ни особой главы, посвященной правам и свободам немцев. Вместе с тем самые обширные гл. XI и XIII посвящены уставу о конфликтах и наказаниях и военному делу империи, где, в частности, закреплялась всеобщая воинская повинность (ст. 57 гл. XI) при принадлежности каждого немца, способного носить оружие, в течение семи лет (по общему правилу — с 20 до 28 лет) к составу вооруженных сил (ст. 59 гл. XI), требование немедленного введения по всей империи прусского военного законодательства и подготовки всеобщего имперского военного закона с целью создания единой германской армии, «подчиненной императору, безусловно следующей его приказу» (ст. 64 гл. XI), право императора назначать, увольнять, перемещать всех высших чинов и использовать армию для полицейских целей (ст. 66 гл. XI), объявлять любую союзную территорию на военном положении, если что-либо «угрожает общественной безопасности» (ст. 68 гл. XI) и т. п.