Виды правовых актов управления

Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям. Рассмотрим некоторые из них.

Наиболее распространенным является деление правовых актов управления по юридическим свойствам на нормативные и индивидуальные.

Следует отметить, что согласно Приказу Минюста РФ от 4 мая 2007 г. №88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм[4]. Иных нормативно установленных дефиниций нормативного правового акта законодательство Российской Федерации не содержит.

Пленум Верховного Суда РФ, который ранее предлагал в своем Постановлении понятие нормативного правового акта, решил отказаться от формулирования дефиниции нормативного правового акта и указать судам лишь на его основные признаки. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, названы: «издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существенных правоотношений» [5].

Данные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. С их помощью конкретизируется или устанавливается административно-правовое положение субъектов управленческих отношений, регламентируются взаимоотношения между ними. Они выступают правовой основой для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений и т.д.

Полномочия исполнительных органов по изданию нормативных административно-правовых актов определяются закрепленной за ними в официальном порядке компетенцией. Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республиканское, краевое и областное значение, т.е. издаваться исполнительными органами всех субъектов РФ и действовать в соответствующих границах. Вместе с тем нормативные акты могут издаваться исполнительными органами различного уровня, наделенными отраслевой (ведомственной) или межотраслевой компетенцией.

Нормативные правовые акты отличаются от индивидуальных тем, что:

)   содержат в себе нормы права, т.е. общеобязательные правила поведения;

)   не имеют конкретного адресата, рассчитаны на неопределенный круг лиц;

)   срок их действия не определен, они действуют в течение длительного времени, до отмены или изменения.

Принципиальное отличие нормативного акта от индивидуального заключается в том, что первый по своей сути является правоустановительным, а второй - распорядительным.

Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Индивидуальные административные акты - это акты применения правовых норм. Их отличительными признаками является то, что они:

)   не содержат норм права;

)   имеют конкретный адресат;

)   рассчитаны, как правило, на конкретное применение. Такие акты принимаются на основе общих правил, содержащихся в нормативных актах, и влекут возникновение, изменение или прекращение конкретных правовых отношений.

Примером нормативных правовых актов являются правила приема в вузы, а индивидуального акта - приказ о зачислении конкретного лица в вуз.

По наименованию правовые акты управления подразделяются на:

)   указы и распоряжения Президента РФ;

)   постановления и распоряжения РФ;

)   постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, уставы, издающиеся федеральными органами исполнительной власти;

)   указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ.

По форме выражения различают правовые акты:

)   устные. Данную форму акта имеют в редких, особых случаях, предусмотренных нормами права, нуждающихся в немедленной реакции на ситуацию, на поведение гражданина, деятельность организации (устные приказы военачальников, других должностных лиц подчиненным, действующим в чрезвычайных ситуациях);

)   письменные. В основном правовые акты управления имеют письменную форму. Письменный акт - это служебный документ, признаваемый правовым актом управления. Под письменной формой акта понимается, прежде всего, его наименование, а также реквизиты, указывающие, по какому вопросу, кем, когда принят акт, место его принятия. Иногда предусматриваются реквизиты, выражающие требования к его содержанию. Акты коллегиальных органов могут быть только письменными;

)   конклюдентные, т.е. отраженные в знаках, световых и звуковых сигналах, жестах.

По функциональной роли и значению акта управления (или в зависимости от выполняемой функции) выделяют следующие акты управления:

)   направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов, т.е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности, т.е. для информационного обеспечения управления;

)   устанавливающие режимы прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления;

)   определяющие вопросы планирования (направления, пропорции, темпы, количественные и качественные показатели развития тех или иных процессов в системе государственного управления);

)   посвященные реализации функции организации, т.е. формированию системы государственного управления;

)   элементы распорядительства, т.е. оперативного регулирования управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей. Правовые акты управления (приказы, распоряжения, указания, инструкции, правила) направлены на обеспечение режима должной государственной деятельности;

)   вводящие руководящие правила, т.е. обеспечивающие руководство (закрепление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов - государственных служащих, должностных лиц, управляемых объектов), а также общее руководство (определение содержания государственной деятельности, например управленческой);

)   имеющие координационный потенциал, т.е. выполняющие в первую очередь функцию координации - согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления;

)   регламентирующие порядок проведения надзора и контроля в различных отраслях или сферах, т.е. устанавливающие соответствие или несоответствие фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемой стандарту и уровню, изучающие и оценивающие результаты общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления;

)   выполняющие регулирующую функцию, т.е. использующие методы и способы управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования, а также устанавливающие общеобязательные требования и процедуры для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкуренции, прав и свобод граждан.

В зависимости от даты начала действия акта различают акты, которые вступают в силу:

)   немедленно, т.е. с момента их подписания;

)   с даты, указанной в самом акте;

)   в срок, указанный в другом административном акте;

)   с момента государственной регистрации и опубликования в нормативно установленном порядке.

По компетенции можно выделить акты органов исполнительной власти:

)   общей компетенции (например, постановление Правительства России);

)   межотраслевой компетенции (например, принятие правовых актов федеральными службами, находящимися в подчинении Президента России или Правительства России по предметам ведения и в объеме компетенции);

)   отраслевой компетенции (например, принятие правового акта по управлению федеральной собственностью федеральным агентством в своей сфере деятельности)

Эти правовые акты часто издаются как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений (например, неисполнение, недобросовестное исполнение и т.п.) можно выделить акты, охраняемые мерами дисциплинарной или административной ответственности. К числу первых относятся правовые акты, адресуемые нижестоящим исполнительным органам, а также подчиненным управленческим работникам, на которых распространяется дисциплинарная власть руководителя.

Ко второй группе относятся правовые акты, содержащие общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, действие которых распространяется на лиц и организации, независимо от их служебной или ведомственной подчиненности, т.е. на третьих лиц. Это - правовые акты управления с административной санкцией. Перечень вопросов, по которым могут устанавливаться такого рода правила, определяются в настоящее время в КоАП. Право на их издание принадлежит органам исполнительной власти общей компетенции (правительства, администрации).

Правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) издаются исполнительными органами (должностными лицами) в соответствии с закрепленной за ними компетенцией. Практика государственно-управленческой деятельности не исключает возможность издания совместных правовых актов двух (или более) органов или должностных лиц. Например, это - совместные приказы двух или нескольких федеральных или республиканских министерств, двух или нескольких глав краевой, областной администрации и т.п.

Предусмотрено коллегиальное и единоличное принятие управленческих правовых актов. Применительно к актам Правительства РФ соответствующие нормы установлены. В других же случаях - не всегда. Например, министерство действует на основе единоначалия, а его руководитель несет персональную ответственность за состояние порученной отрасли. Но в министерствах есть коллегии и советы, роль которых в принятии управленческих решений велика. Тем не менее, ее четкого оформления в данном случае не имеется. Только в отношении государственных комитетов есть указание на то, что решения по межотраслевым вопросам, имеющие «общенормативный» характер, принимаются коллегиально.