Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления

Интерес к идее местного самоуправления вернулся с началом перестройки, во второй половине 80-х годов XX века. Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти. В апреле 1990 года был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. В июле 1991 года был принят российский Закон "О местном самоуправлении в РСФСР". Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых принципах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако сохранялась система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава администрации назначался главой вышестоящей администрации, хотя и с согласия совета.

В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х годов, приведших к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы демократически избранные советы неизбежно вступали в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все это закончилось известными событиями октября 1993 года, после которых советы всех уровней были распущены.

Переходный период до конца 1995 года характеризовался доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по временным положениям представительные органы местного самоуправления с весьма ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 году Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" началось возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. В конце 1995 года Правительством РФ была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. После выполнения ее основных мероприятий в 1999 году была принята вторая программа - Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. В 1996 году был принят Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". В 1997 году принят Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", в 1998 году - Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в РФ". В том же году Россия ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. В 1999 году Указом Президента РФ были утверждены "Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ". Для организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в РФ, возглавляемый Президентом России, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ.

2. Проблемы деятельности органов местного самоуправления

В то же время практика реализации местного самоуправления выявила ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем. В ряде субъектов РФ полноценные органы местного самоуправления так и не были сформированы и сохранилась практика назначения глав городов и районов региональными президентами и губернаторами. Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве существенно подорвали финансовую базу местного самоуправления и превратили большинство муниципальных образований в дотационные. На органы местного самоуправления был возложен значительный объем государственных полномочий, не обеспеченных финансированием.

Постсоветское реформирование вновь обострило проблему территориальной организации российского государства. Стал актуальным вопрос целостности государства, эффективности существующих отношений Центра - периферии. Таким образом, значение анализа данного вопроса определяется и характером наличия фактических изменений в институтах самой государственности, которые неизбежно влекут за собою и изменения в территориальной организации государства, и изменения в институтах регионального управления.

Атаманчук Г.В. высказывается следующим образом - «Великий «секрет» управления заключается в том, в какой степени любой субъект управления способен предвидеть, прогнозировать, программировать развитие тех или иных общественных процессов, знает их возможно лучшую реализацию, умеет нацелить на решение качественно новых задач, может отрегулировать поведение и усилия каждого человека в рамках закона на осуществление поставленных целей. Управление - неотъемлемый атрибут человеческой жизнедеятельности, оно возникло в человеческом сообществе и будет существовать до тех пор, пока есть люди.

Управление представляет собой выражение и продукт сознания и воли людей, оно одно из проявлений способности людей к познанию, запоминанию, передачи знаний, творчеству, созиданию, конструированию, построению нового. Как и все общественное, оно принадлежит ко «второй природе», созданной разумом, энергией и трудом человека. Причем, в структуре «второй природы» управление занимает самое важное место. Это тот вид интеллектуальной, творческой деятельности, от уровня и результатов которого зависят все остальные. В нашей стране сделаны удивительные научные открытия, сконструированы образцы великолепной техники, взращено много талантов первой величины и т.д. Однако, все это из-за отсутствия надлежащего управления, особенного государственного, осталось невостребованным обществом, и наша страна - одна из богатейших в мире по ресурсам - находится в отсталом, полуразрушенном состоянии.

Выход из кризиса возможен только при опережающем развитии государственного управления, которое, если добиться, способно как локомотив потянуть за собой общество, все его процессы и взаимосвязи» .

Трудно что - либо противопоставить подобному утверждению, в нем суть существа категорийного понятия «управление», его основные характеристики и зависимость и взаимосвязь с процессами развития общественного организма. В такой связи прослеживается влияние процессов общественного развития на характеристики функционирования институтов государственного управления, а ошибки, если в силу ряда причин допускаются в процессах подобного рода, могут привести и приводят страну в такое состояние, в котором весь период реформирования находится Россия и российская государственность.

Именно в силу наличия причин подобного рода и приобретают такое значение формируемые модели российского самоуправления, характер функционирования которых еще далек от того уровня, который начертан в нормах Конституции Российской Федерации, регламентирующей сферу отношений самоуправленческого характера и на достижение которого направлены практически все научно-теоретические разработки ученых, которые выбрали в качестве объекта своего исследования проблемы, складывающиеся в системе самоуправления России и которые преследуют своей целью расширение сферы регулирования общественных отношений с использованием возможностей широчайшего плана, а следовательно, и цели развития институтов демократии и народовластия в стране, вставшей на путь создания основ демократического правового государства.

Внедрение в процесс урегулирования общественных отношений средствами и методами государственного управления средств и методов достижения желаемого уровня урегулированности носит, безусловно, позитивный характер, но при этом, как и любой другой процесс, имеющей сферу применения и прохождения такую как общественные связи и отношения, не может быть свободным от влияния процессов негативного характера. И в частности, признание актов местного самоуправления незаконными, а следовательно, подлежащими отмене либо изменению. И все же, необходимо отметить, что последние годы становления новой российской государственности отмечены стремлением к достижению уровня оптимального соответствия нормативно-правовых установок (их содержательного уровня) уровню развития общественных отношений.

В связи с чем, случаи несоответствия должны быть разрешены в порядке, определенном законом, а такой порядок, регламентируется ныне действующим законодательством, которое значительно расширило права субъектов общественных отношений на защиту нарушенных прав при помощи законом оговоренной формы обращением в судебные инстанции. И эта форма одна из основных.

Другой, не менее проблемной стороной характеристики функционирования институтов местного самоуправления предстает проблема усиления роли исполнительного механизма осуществления управленческих функций на уровне местного самоуправления за счет уменьшения и ограничения роли представительных органов осуществления самоуправленческой деятельности. Представляется, что складывающееся положение в реальном разрезе регламентации общественных отношений посредством использования возможностей норма образовательного процесса (нормотворческого, правотворческого) элементов самоуправления, обладающих комплексом правомочий по осуществлению деятельности подобного рода, не может не нанести ощутимого вреда процессам осуществления права на самоуправление, представленного гражданам Российской Федерации нормами Основного закона государства - Конституции РФ. И более того, тенденции подобного рода оказывают негативное воздействие и на процессы осуществления контрольных функций, которыми наделены представительные органы самоуправления и самоорганизации в Российской Федерации.

Свое обоснование тенденции ослабления представительных структур на уровне местного самоуправления изыскивают в характеристиках нрава, предоставленного муниципальным образованиям на самостоятельность в выборе структуры органов местного самоуправления. Но, наиболее существенная роль негативного свойства в процессах подобного рода остается за качественными характеристиками массива законодательного материала, регламентирующего складывающиеся отношения в сфере разграничения полномочий как представительных органов местной власти, так и исполнительных.

А неурегулированность подобного свойства, не может не привести к нарушениям существа норм действующего законодательства, подрывая тем самым процесс установления законности и правопорядка в стране. Однако в этой же связи следует отметить, что в ряду наиболее организованных в данном плане регионов, уже имеется нормативно-правовой материал, регламентирующий данную сферу разграничения полномочий двух ветвей власти на уровне осуществления местного самоуправления - представительной и исполнительной.

И представительные и исполнительные органы власти, призванные осуществлять процесс управления на уровне муниципального образования - могут рассматриваться в качестве специальной формы реализации такой власти. Характерной особенностью таких органов - органов самоуправления - является наличие непосредственной и тесной связи с населением данного образования, которое, в принципе, и образует кадровый состав органов данного порядка. Более того, именно от населения зависит характер функционирования органов самоуправления - от категории, прописанной в норме имеющей статус закона - от уровня доверия населения, утрата которого влечет за собою негативные последствия для деятельности таких органов.

Этот же закон ст. 29 устанавливает, что органы, которые заслужили доверие населения при отправлении своих властных полномочий, наделяются правом управления муниципальной собственностью, процесс которого носит характеристики сложно-системности и сложно-образованности. Подобное предполагает наделение правомочием органов данного порядка оказывать целеполагающее воздействие на объекты муниципальной собственности, тем самым, осуществлять свое функциональное предназначение - управлять муниципальными процессами хозяйствования преследуя, тем самым, достижение намеченных целей самоуправления, воздействовать на процессы самоуправления с использованием специфических форм такового - прогнозирования, определения цели, планирования, принятия решения, проведения контрольных функций, учета и оценки конечного результата.

При этом, этот процесс характеризует необходимость осуществления контроля за характером пользования муниципальной собственностью, который может быть применен в различных своих моделях и формах - спектр отправления, осуществления полномочий по реализации управленческих функций с использованием возможностей различных моделей контроля и постановки определенных и конкретных целей осуществления контрольных функций, достаточно широк.

С.В.Востриков и В.В.Зайцев пишут, в частности, «За десятилетие «радикально-либеральных реформ (плюс горбачевское пятилетие «перестроечных экспериментов») муниципальная власть так и не смогла встать на ноги, а готовность населения и низовых социальных страт взять на себя решение элементарных общественных проблем не слишком возросла. Благодаря «стараниям и трудам» таких горе-реформаторов и суперэкспериментаторов (которые вели страну не к цивилизованному рынку и современному постиндустриальному обществу, а назад к феодализму) идеалы демократии, прав человека, общечеловеческих ценностей были дискредитированы и в глазах многих россиян являются сегодня лишь пустым звуком, не имеющим реального содержания.

Большинство жителей России по-прежнему предпочитает государственное покровительство какой бы то ни было самостоятельности, а государство, в свою очередь, продолжает энергично вмешиваться в те сферы социальной жизни, которые в его регулировании не нуждаются. В такой непростой ситуации оказалось российское самоуправление на рубеже XX -- XXI вв.».

В Российской Федерации действительность, к сожалению, достаточно далека от того уровня, которого достигли государства с более длительной историей становления демократических институтов управления и самоуправления. В литературе научного свойства содержатся выводы, которые заставляют ученых различных специальностей все более пристальней и со все более возрастающим вниманием всматриваться в существо широчайшего спектра поднимаемых проблем, - проблем, все еще имеющим место в сфере соотношения «конституционная модель местного самоуправления» - система местного самоуправления России в реалиях сегодняшней действительности.