Общий социально-экономический кризис семьи и детства в Российской Федерации, его причины и пути преодоления.

Мы благодарны американской неправительственной организации

Kidsave International за плодотворное сотрудничество в деле обеспечения права каждого российского ребенка жить и воспитываться в семье

 

Составители: Б.Л. Альтшулер, С.И. Пронина, И.В. Шубина - РОО «Право ребенка»

Москва, сентябрь 2004, 411 стр.

 

 

Содержание:

Введение

Статистическая преамбула

Часть I – Законодательные предложения.

Часть II – Усыновление, опека, приемная семья, патронат, рекомендации специалистам органов опеки и попечительства.

Часть III – Комплексная организация системы профилактики детской безнадзорности и социального сиротства.

Часть IV – Право детей-инвалидов на реабилитацию и образование.

 

Введение

 

       Предлагаемые вниманию читателей информационно-методические материалы публикуются в двух книгах: в данном сборнике и в Специальном выпуске, включающем нормативно-правовую и методическую базу деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. В создании данного выпуска приняли самое активное заинтересованное участие:

        И.Н. Володина, Главный специалист Управления социально-педагогической поддержки и реабилитации детей Министерства образования и науки РФ; А.Г. Рудов и Г.С. Красницкая, Благотворительный Фонд «Приют детства», г. Москва; Т.В. Заманова, Директор «Центра социальной помощи семье и детям», г. Великий Новгород; С.А. Колосков и М.В. Царькова, «Ассоциация Даун синдром», г. Москва; Р.П. Дименштейн и И.В. Ларикова, «Центр лечебной педагогики», г. Москва.

         Специальный выпуск подготовлен в сотрудничестве с:

         Л.И. Тропиной, Советником Губернатора Московской области, Председателем Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Губернаторе Московской области, и В.С. Чернобровкиным, Председателем Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Саратовской области.

          И, конечно, непременным условием успеха всего мероприятия явилась слаженная многоплановая работа и поддержка наших друзей и соратников по РОО «Право ребенка» О.Ю. Глазман, Э.Ф. Огарышевой и И.Б. Сингал.

          Мы всем выражаем самую искреннюю благодарность. При этом считаем необходимым отметить, что за комментарии «ОТ СОСТАВИТЕЛЕЙ» в начале каждой Части и перед некоторыми разделами несет ответственность исключительно РОО «Право ребенка»; содержание этих комментариев ни с кем из наших уважаемых коллег не согласовывалось.

.

       Четыре части данного информационно-методического сборника тесно друг с другом взаимосвязаны: Часть I посвящена необходимым, насущным изменениям и дополнениям в Семейный Кодекс, способным заполнить зияющие пробелы в правовой базе, регулирующей деятельность органов опеки и попечительства по профилактике социального сиротства и семейному устройству сирот, и покончить с фактической дискриминацией внутрироссийского усыновления. Часть II – о семейном устройстве сирот, включая новую форму – патронатное воспитание, и методические рекомендации специалистам органов опеки и попечительства по различным аспектам их деятельности; в этой Части обращаем особое внимание на первый раздел – «Россияне усыновляют из интернета». Часть III – о том, чтобы сирот, безнадзорных, беспризорных детей было меньше, то есть об опыте организации социально-воостановительной работы с неблагополучными семьями и о технологии такой работы – по месту жительства и на производстве, о координирующей роли комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Часть IV – о защите права детей-инвалидов на семью, прав на реабилитацию и образование; главное ее содержание – в рекомендациях родителям детей-инвалидов по методике защиты прав своих детей и по технологии создания организаций родителей детей-инвалидов, способных квалифицированно эти гарантированные законом права отстаивать; в этой Части также публикуются документы, посвященные реализации права на образование воспитанников домов-интернатов органов социальной защиты. В Статистической преамбуле и в начале Части IV публикуются Альтернативные доклады ноября 2003 г. в Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам, дающие общий обзор ситуации, а также содержащие важные рекомендации по ее исправлению; там же приведены некоторые новейшие статистические данные.

    «Государственная интернатная система должна подлежать поэтапному упразднению», - говорится в Меморандуме «Российского Форума - 2003» (Нижний Новгород, 23-25.10.2003). Однако, намерения такого рода высказываются уже в течение ряда лет, так же как, казалось бы, всё сказано о вреде, который наносится ребенку постоянным проживанием в учреждении И хотя осуществляются важные инновационные программы, а успешный пример Самарской области по активному развитию усыновления и приемных семей активно пропагандируется федеральным центром по всем регионам России, - несмотря на все это интернатная система живет и процветает и даже успешно развивается. На глубинную причину этого парадокса указала в своем выступлении на Российском Форуме Галина Карелова, в то время Заместитель Председателя Правительства по социальной политике: «Мы можем 10 лет повторять друг другу, что постоянное проживание детей-сирот в учреждениях нежелательно и вредно для ребенка и что необходимо развивать альтернативные семейные формы воспитания, но пока бюджетные ведомственные финансовые потоки ориентированы именно на поддержание работы учреждений, а не на устройство данного конкретного ребенка, ситуация вряд ли изменится к лучшему»

       Мы надеемся, что публикуемые в Сборнике материалы будут полезны и востребованы. Когда работа по созданию сборника продвинулась достаточно далеко, выяснилось, что в одну книгу всего не уместить. Поэтому, как уже говорилось, за пределами данного сборника остался важнейший блок правовой и методической информации, связанной с работой комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, который публикуется в Специальном выпуске серии «Право ребенка на семью». – Это во-первых проект регионального закона «Об организации деятельности комиссий…», разработанный Комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав при Губернаторе Московской области в сотрудничестве с Комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Саратовской области и РОО «Право ребенка», с учетом опыта работы и существующих нормативных документов ряда регионов и муниципальных образований РФ, регулирующих взаимодействие органов и учреждений системы профилактики. В Специальном выпуске публикуются также разработанные КДН и ЗП при Губернаторе Московской области Положение об организации деятельности комиссий и Методические рекомендации по применению норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

         В данном Сборнике ничего не говорится о ювенальной юстиции, что никоим образом не означает нашего отрицательного отношения к необходимости учреждения в России правосудия для несовершеннолетних. Просто ювенальная юстиция (также в свое время «похороненная» отрицательным отзывом Минфина) – это тема отдельного большого разговора. Здесь лишь заметим, что органы опеки и попечительства, осуществляющие правоустанавливающие функции органов местного самоуправления, и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, являющиеся системообразующим органом и одновременно осуществляющие административную правоприменительную практику, несомненно являются компонентами общей системы ювенальной юстиции и ювенального права*. И следует ожидать, что их функции будут недвусмысленно указаны также и в готовящихся долгожданных законах, учреждающих в России юстицию для несовершеннолетних.

 

 

Б.Л. Альтшулер,

С.И. Пронина,

И.В. Шубина

РОО «Право ребенка»

 

Статистическая преамбула

 

Содержание:

Глава 1. Общий социально-экономический кризис семьи и детства в Российской Федерации, его причины и пути преодоления, - Альтернативный доклад для Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам (ноябрь 2003 г.):

1. Описание ситуации: (а) демографический кризис, (б) беспризорность и безнадзорность, непосещение школ, школьная «кадровая катастрофа», (в) насилие в семье, (г) социальные проблемы несовершеннолетних правонарушителей, (д) дети-сироты, (е) детский труд и его наихудшие формы.

2. Причины кризиса и возможные пути его преодоления.

3. Предложения и рекомендации.

 

Глава 2. Некоторые новейшие статистические данные. Оценка общего числа детей, находящихся в интернатных учреждениях разного типа на полном государственном обеспечении.

 

Глава 1

 

Альтернативный доклад[1] для Комитета ООН по экономическим,

социальным и культурным правам (CESCR) по теме:

Общий социально-экономический кризис семьи и детства в Российской Федерации, его причины и пути преодоления.

Комментарий к ст. 10 п. 3  «Особые меры охраны и помощи в отношении детей и подростков» Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.

 

       Исполнитель: Борис Альтшулер, РОО «Право ребенка».

        1. Описание ситуации: (а) демографический кризис, (б) беспризорность и безнадзорность, непосещение школ, школьная «кадровая катастрофа», (в) насилие в семье, (г) социальные проблемы несовершеннолетних правонарушителей, (д) дети-сироты, (е) детский труд и его наихудшие формы.

        а) Численность детского населения Российской Федерации уменьшается примерно на один миллион в год (на январь 1998 г. в России было 35,9 млн. несовершеннолетних, 1999 г. – 34,9 млн., 2000 г. – 33,9 млн., 2001 г. – 32,8 млн., млн. 2002 г - 31,6 млн.[2]) – в первую очередь по причине низкой рождаемости.

          Но и здоровье детей оставляет желать лучшего: на прошедшем 10 сентября 2003 г. под председательством вице-премьера по социальной политике Г.Н. Кареловой заседании Рабочей группы Правительства РФ по вопросам охраны здоровья детей были представлены следующие цифры: 40% новорожденных страдают различными заболеваниями; среди младших школьников число абсолютно здоровых детей не превышает 8-10%, среди старшеклассников – не более 3-5%; в целом здоровыми можно считать 32% российских детей. За этими статистическими данными очень острая социальная проблема – недопустимо низкий уровень медицинского обслуживания основной массы населения Российской Федерации, что в свою очередь есть следствие низких зарплат, старения кадрового состава врачей и иного медицинского персонала и т.п. Количество абортов (2.015.000 в 2001 г.), в два раза превышающее число новорожденных (1.319.500 в 2001 г.), и низкий уровень репродуктивного здоровья девочек-подростков и женщин говорят о практически всеобщей половой безграмотности населения, отсутствии эффективных программ планирования семьи, соответствующих общедоступных «анонимных» кабинетов и т.п.

         При том, что число детей в России стремительно уменьшается, абсолютное количество нуждающихся в оказании им социальной помощи возрастает:

         б) Число беспризорных и безнадзорных детей (по данным Генеральной Прокуратуры – в 2001 г. около 1,5 млн. человек), а также непосещение школ в 1998-2002 гг. выросло настолько, что в январе 2002 г. Президент РФ специально выступил по этому вопросу и потребовал принятия экстренных мер по решению проблемы. Следует признать, что в ряде регионов России после этого была организована работа по оказанию первой помощи детям, обнаруженным на улицах, вокзалах и т.п.. Тогда же, как справедливо указывается в Ответе Правительства РФ на вопрос № 36 Комитета ООН, были приняты ряд правительственных и ведомственных актов, а также Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 71-ФЗ, призванные активизировать работу по выявлению «прогульщиков» (правда остается открытым вопрос в какой мере школы способны выполнять эти «социальные функции», вопрос особенно острый в связи с уже в значительной мере наступившей школьной кадровой катастрофой - старением кадрового состава и нехваткой учителей по причине нищенской зарплаты и не престижности профессии). В целом эффективность принятых мер по «собиранию» безнадзорных детей с улиц и вокзалов ограничена тем очевидным обстоятельством, что они, как правило, не устраняют глубинную социальную причину детской безнадзорности – неблагополучие в семье; поэтому один и тот же ребенок, возвращаемый властями к родителям, зачастую бежит из дома снова и снова.

      в) Одна из главных причин побегов - насилие в семье. 13 мая 2003 г. в Москве состоялась конференция «Безопасность в семье», организованная Министерством труда и социального развития и Ассоциацией кризисных центров России «Остановим насилие», на которой были приведены данные: 14 тысяч женщин и 2000 детей ежегодно гибнут в России в результате насилия в семье. По данным социологических исследований в 75% российских семей практикуется та или иная форма домашнего насилия в отношении женщин и детей. Только в Москве около 700 детей в год поступает в клиники столицы с травмами, причиненными в результате насилия родителей (данные 20-й Московской травмотологической клиники, июнь 2003 г.). В целом также растет число родителей, не исполняющих должным образом своих обязанностей по содержанию и воспитанию детей, за что мерам административного воздействия были подвергнуты в 2001 г. – 253 тыс. родителей (в 2000 г. – 248 тыс., в 1999 г. – 237,8 тыс.).

       г) Необходимость развития индивидуального социального сопровождения несовершеннолетних становится еще более актуальной в связи с мерами последних лет, в основном 2002 года, по гуманизации уголовного наказания несовершеннолетних правонарушителей, уменьшением числа приговоров, связанных с лишением свободы: «В 2002 г. более, чем в два раза сократилось количество заключенных в учреждениях для несовершеннолетних и в полтора раза в следственных изоляторах»[3]; согласно Государственному ежегодному докладу в предыдущие годы в следственных изоляторах и воспитательных колониях России содержалось; в 1999 г. – 35,3 тыс. несовершеннолетних правонарушителей, в 2000 г. – 29,5 тыс., в 2001 г. - 28,1 тыс. Таким образом, тысячи несовершеннолетних правонарушителей, остающихся на свободе (что само по себе благо), «бросают вызов» всей российской системе социального сопровождения неблагополучных детей и семей, поскольку сегодня, к сожалению, один раз оступившийся подросток, как правило, остается жить внутри того социума, который толкнул его на преступление, со всеми вытекающими для ребенка и для общества последствиями.

       д) Зримым следствием общего кризиса семьи и детства является рост социального сиротства (особенно шокирующий на фоне почти миллионного ежегодного уменьшения детского населения РФ): число детей-сирот и детей, лишенных родительского попечения увеличивается в год примерно на 20 тысяч (1998 г. – 620,1 тыс.; 1999 г. – 638,2 тыс.; 2000 г. – 662,8 тыс.; 2001 г. – 685,2 тыс.). Хотя 70-75% осиротевших детей устраиваются в альтернативные семьи (главным образом это опека или усыновление, и в основном – это семьи родственников ребенка-сироты), население сиротских интернатных учреждений России из года в год возрастает (1998 г. – 169,4 тыс.; 1999 г. – 174,7 тыс.; 2000 г. – 180,2 тыс.; 2001 г. – 183,5 тыс.; с учетом детей-инвалидов не являющихся сиротами и «приютских» детей, временно отобранных от родителей, общее число институционализированных детей существенно превышает 200 тыс.). Соответственно очень остро стоят проблемы постинтернатной адаптации выпускников интернатных учреждений, плохо приспособленных к жизни в «Большом мире». Согласно Семейному кодексу РФ этим кругом проблем призваны заниматься органы местного самоуправления (являющиеся «органом опеки и попечительства»). Однако кадровый состав органов опеки и попечительства обеспечен по стране крайне недостаточно; по данным Министерства образования в общем числе органов местного самоуправления (ОМС) Российской Федерации: число ОМС, имеющих 1 специалиста по охране детства: в 2000 г. = 1787, в 2001 г. = 1630, в 2002 г. = 1582; число ОМС, имеющих более 1 специалиста по охране детства: в 2000 г. = 789, в 2001 г. = 1022, в 2002 г. = 1079; число ОМС, не имеющих специалистов по охране детства: в 2000 г. = 576, в 2001 г. = 557, в 2002 г. = 537.

      е) Детский труд. В принятом 30 декабря 2001 г. Трудовом Кодексе РФ из трудового законодательства исключена норма о квотировании рабочих мест для трудоустройства молодежи, что, в частности, создало дополнительные проблемы с трудоустройством подростков, прекративших учебу после завершения обязательного 9-летнего образования в средней школе. Вместе с тем новый Трудовой Кодекс ужесточил требования к работодателям в части защиты несовершеннолетних от вредных для них условий труда. Проблема, однако, в том, что эти защитные законодательные ограничения действуют лишь в случаях официального устройства подростка на работу; в огромном же числе случаев дети устраиваются на работу нелегально, и тогда их защита ничем не обеспечена (см. напр. в докладе[4]). В наихудшие формы детского труда (принудительный труд, распространение наркотиков, проституцию, порнобизнес…) вовлекаются в первую очередь беспризорные и безнадзорные дети, дети из асоциальных семей и т.п. - см. подробнее в Ежегодном Государственном докладе «О положении детей в РФ. 2002» и в [5]. Особой проблемой России является активное использование детей для производства зрелищной продукции сексуального характера, распространяемой в том числе в интернете, чему способствует необычайная либеральность российского уголовного законодательства в отношении «детских» порнодельцов. По данным организации Фонд надзора за интернетом (Internet Watch Foundations) Россия лидирует по приросту числа нелегальных порносайтов, в том числе «детских», в интернете: только за 2002 год количество порносайтов, обнаруженных Фондом в России, увеличилось с 286 до 706. Широкая кампания в прессе и выступления общественных организаций привели к тому, что в Госдуму в 2001 г. был внесен законопроект, существенно ужесточающий наказание за такую сексуальную эксплуатацию детей. Задержка в принятии столь необходимого закона произошла в связи с тем, что в него внесли также положение о повышении с 14 до 16 лет «возраста согласия», до которого сексуальное связь с несовершеннолетним уголовно наказуема - многие депутаты возражали и возражают против этой новации, полагая, что в результате ее принятия закон, в первую очередь, будет карать не «бизнесменов», а любовников. Тем не менее, в сентябре 2003 г. Госдума приняла этот закон во втором чтении: срок заключения для изготовителей «детской» порнографии предполагается до 3 лет (в США и в ряде стран Европы установлено существенно более серьезное наказание за такие преступления). Вместе с тем принятие указанного закона стало бы важной вехой в противодействии «детской» порноиндустрии в Российской Федерации. Избавление от наихудших форм детского труда, очевидно, также увязано с преодолением бедности и с организацией работы по профилактике семейного неблагополучия, созданием эффективных инструментов защиты прав детей, развитием детского досуга и профобразования.

 

        2. Причины кризиса и возможные пути его преодоления

          Главными причинами кризиса являются: (а) массовая бедность семей с детьми; (б) повсеместное (за редкими позитивными исключениями) отсутствие необходимой активной социальной работы с неблагополучными детьми и семьями; (в) недостаточная развитость «инфраструктуры семейного устройства» детей-сирот; (г) «хроническое» невыполнение Россией базовых рекомендаций Комитетов ООН.

      а) Бедность является следствием как макроэкономических факторов (низкая инвестиционная активность, что приводит к экономической деградации целых регионов и районов – со всеми втекающими тяжелыми последствиями для проживающих там детей), так и катастрофически низкого уровня развития социально значимого малого, мельчайшего, семейного предпринимательства (доля малого бизнеса в России составляет всего 10-11% ВВП, в отличие, например, от 63-67% в Европе или 52% - в Японии). Оба фактора в свою очередь обусловлены невероятным уровнем коррупции (в «рейтинге экономической свободы», опубликованном в августе 2003 года американским институтом КАТО совместно с канадским институтом Фрейзера, в списке из 123 стран Россия занимает 112 место; в списке «рейтинга коррумпированности» международной организации “Transparency International” Россия занимает одно из последних мест; по данным экспертов Государственной Думы общая годовая сумма взяток, выплачиваемая российским бизнесом, и ущерба от них составляет 40 миллиардов долларов). В 2001-2002 гг. о необходимости поддержки социально-значимого малого предпринимательства неоднократно говорили Президент РФ Владимир Путин и Премьер Михаил Касьянов, в Госдуму внесены и частично приняты ряд важных по замыслу законов. Однако на сегодня эти меры, к сожалению, в целом не привели к уменьшению «коррупционного давления» на граждан, решившихся открыть свое дело, и пока остались «не замеченными» бедствующими российскими семьями с детьми.

       б) Решение проблемы организации на муниципальном и региональном уровнях координированной работы по профилактически-реабилитационному сопровождению семей и детей социального риска (а также лиц до 23 лет - выпускников интернатных учреждений и освобождаемых из воспитательных колоний) – важнейшая стратегическая задача России на современном историческом этапе. Сюда входят вопросы организации межведомственного взаимодействия при работе по индивидуальным программам реабилитации, создание банков данных неблагополучных семей и детей и т.п. (необходимо отметить позитивный опыт Московской, Саратовской, Костромской и ряда других субъектов РФ, а также отдельных муниципальных образований в разных регионах России; часть приведенных в заключительной части данного доклада рекомендаций основана именно на этом опыте).

       в) Институализация тысяч российских детей обусловлена в первую очередь отсутствием соответствующих установок, критериев оценки успешности работы соответствующих органов и учреждений по числу детей, устроенных в семьи граждан. Мы полагаем, что необходима национальная программа по созданию «инфраструктуры семейного устройства» (создание Служб семейного устройства во всех интернатных сиротских учреждениях, поощрение усыновления и других форм альтернативного семейного воспитания, развитие «наставничества» и т.п.). Здесь необходимо указать на позитивный опыт Самарской области. Также необходимо принятие внесенного в 2001 г. Министерством образования РФ законопроекта, учреждающего патронатное семейное воспитание, что позволило бы провести де-институализацию содержания детей-сирот в общероссийском масштабе. К сожалению, этот законопроект был снят с рассмотрения Государственной Думой по парадоксальной причине – отрицательного отзыва Министерства финансов, которое не сумело просчитать заложенную в этом законопроекте колоссальную экономию бюджетных средств за счет закрытия многих детских интернатных учреждений.

        г) Общий кризис семьи и детства в России в значительной мере обусловлен невыполнением Правительством РФ базовых рекомендаций Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам[6] и Комитета ООН по правам ребенка[7] (последние также включают ряд предложений, сформулированных в Альтернативном докладе коалиции российских НПО[8]). В первом случае речь идет о невыполнении пунктов 32, 37 – о принятии действенных мер по предотвращению насилия в семье и о программах продовольственных субсидий для бедных (нередко родители «сдают» ребенка в интернат просто потому что не способны его прокормить). Во втором случае не выполнены рекомендации о законодательном учреждении ювенальной юстиции, о создании независимых механизмов рассмотрения жалоб на нарушения прав детей и о создании эффективных, в том числе законодательных, инструментов привлечения к работе с неблагополучными семьями и детьми неправительственных организаций.

        Пакет законов о ювенальной юстиции уже давно внесен в Государственную Думу, эти законы получили одобрение высших судебных инстанций России, но окончательное их принятие встречает серьезное противодействие в ряде структур исполнительной власти РФ (при том, что впервые эта рекомендация России была сформулирована Комитетом ООН по правам ребенка еще в 1993 г.). Следует отметить, что в ряде регионов России (в Санкт-Петербурге, в Ростовской области и др.) начался процесс создания судов для несовершеннолетних.

       Что касается механизмов независимого контроля, то в рамках пилот-проекта, осуществляемого в течение ряда лет Министерством труда и социального развития, учреждены региональные уполномоченные по правам ребенка в 15 (из 89) субъектах РФ. Разработанные общественными организациями законопроекты об общественном контроле за соблюдением прав детей рассматриваются законодательными собраниями ряда регионов. Но в целом движение в этом позитивном направлении происходит очень медленно и, к сожалению, слабо влияет на общую ситуацию.