Обзор законодательной базы Российской Федерации в сфере разработки и реализации целевых программ

Введение

Осуществляемая в стране реформа местного самоуправления предполагает запуск механизмов, призванных обеспечить динамичное социально-экономическое развитие местных сообществ, реальное улучшение качества жизни их населения. Такое развитие детерминировано факторами разной природы (экономическими, социальными, организационными и др.). Возможности использования потенциала этих факторов дифференцированы по субъектам, представляющим органы власти и управления федерального, регионального и местного уровней. Отсюда, заметно актуализирована потребность в интеграции их деятельности.

Принципиальное значение приобретает также смещение акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами) на «управление результатами».

В этих условиях закономерно возрастает роль программно-целевого управления, способного решать сложные комплексные проблемы и имеющего достаточно протяженную во времени зарубежную и отечественную практику применения.

В последние годы в ряде регионов страны предприняты попытки апробации его инструментария на муниципальном уровне. Однако, они связаны преимущественно с разработкой программ, адресованных отдельным подсистемам жизнедеятельности городов. Иными словами, муниципальное образование как целостная система пока не стала объектом такого управления.

В существенной мере такое положение обусловлено отсутствием теоретических представлений, адекватно отражающих возможности программно-целевого управления, специфику его содержания и организации применительно к городским и сельским муниципальным образованиям. Несовершенен и методический аппарат, применяемый при разработке и реализации целевых программ местного развития.

Все более становится очевидным, что региональные и муниципальные программы должны опираться на финансирование из собственных бюджетов, активно привлекая инвестиции, создавая благоприятные условия, в том числе повышая инвестиционную активность предприятий и населения региона.

Выбор темы обусловлен её актуальностью. Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти. В данной работе рассматриваются целевые программы и их роль в социально-экономическом развитии регионов. Данная тема актуальна так как программно целевой метод наиболее эффективен в управлении регионом и страной в целом.

Целью работы является изучение целевых программ, их финансирование, изучение основ планирования федеральных целевых программ. Изучить влияние целевых программ на социально-экономическое развитие Ульяновской области.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

) Раскрыть понятие целевых программ их структуру, источники финансирования, порядок формирования и утверждения;

) Провести анализ целевых программ развития Ульяновской области и раскрыть их влияние на социально экономическое развитие региона.

Объектом исследования в данной работе является целевые программы развития.

Предметом исследования является применение и эффективность целевых программ в управлении российской экономикой.

Глава 1. Нормативно правовые акты и организационно-экономическая основа разработки и реализации программно - целевого подхода в управлении территории

Обзор законодательной базы Российской Федерации в сфере разработки и реализации целевых программ

Реализация целевых программ основываются на законах и нормативных актах Российской Федерации, на основании которых принимаются законы, постановления, решения на уровне регионов и муниципальных образований.

Федеральные программы разрабатываются в соответствии с Законом Российской Федерации «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 23 июня 1995 года, в редакции ФЗ от 09.07.1999 года №115-ФЗ;

Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» (04.07.2003 №95-ФЗ);

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (06.10.03 №131-ФЗ) (ред. 08.11.2007);

Указ Президента Российской Федерации от 09.03.04 N314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;

Постановление Правительства Российской Федерации «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» от 26 июня 1995 года №594.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития.

Программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации (далее - региональные программы) в отличие от федеральных целевых программ разрабатываются и реализуются субъектами Российской Федерации; которые сами определяют цели и задачи таких программ, порядок их разработки и механизм реализации. Утверждение указанных программ осуществляется в соответствии с п. «г» п. 2 ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ.

Для примера приведу муниципальную целевую программу, а именно:

Муниципальная Целевая программа «Школьные окны» на 2011-2015 годы.

Нормативно-правовое обеспечение Программы:

Конституция Российской Федерации;

Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131- ФЗ (статья 16) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации;

Закон Российской Федерации от 10.07.1992 №3266-1 «Об образовании»;

Закон Ульяновской области от 06.05.2006 №52-ЗО «Об образовании в Ульяновской области»;

Устав муниципального образования «Город Ульяновск», утвержденный решением Ульяновской Городской Думы от 30.06.2010 №67.

Вышеприведенный пример показывают, что нормативно-правовая база муниципальных программ опирается в первую очередь на федеральную законодательную базу, а впоследствии подкрепляется и уточняется нормативными актами региональных и муниципальных образований.

Региональная программа является самостоятельным объектом управления. Система управления, координации, методического руководства программами включает в себя общегосударственный, межрегиональный и собственно региональный уровни.

Общегосударственный уровень управления представлен органами управления исполнительной власти России и в том числе российскими министерствами и ведомствами (Минэкономики, Минфин и др.). На общегосударственном уровне обеспечивается разработка единой стратегии регионального развития России, координация государственных, межрегиональных, собственно региональных программ, формируется нормативно-правовая основа в этой области, разрабатывается методология программирования, ее специализация с учетом ее особенностей и др. Участие в управлении программами в значительной мере осуществляется здесь путем распределения финансовых средств, определения механизма, способов и условий предоставления их регионам через федеральный бюджет. Непосредственным исполнителем координационно-методологических функций на общегосударственном уровне является Минэкономики России.

На межрегиональном уровне, когда программа затрагивает интересы двух и более регионов, управленческие функции выполняет создаваемый Межрегиональный консультативно-координационный совет по руководству программами, в состав которого входят специалисты, представляющие регион и сопредельные регионы, чьи интересы должны быть учтены при проектировании и реализации региональных программ.

Непосредственно на местах управление программами осуществляют исполнительные органы власти территорий. В их функции входят: принятие к исполнению новых программ, координация их с основными направлениями и приоритетами правительственной политики Российской Федерации, подготовка концепции развития региона, распределение бюджетных ассигнований между программными и не программными потребностями, принятие программ к исполнению, внесение изменений в действующие программы и т.д. Органы власти автономных образований, входящих в состав краев, областей, создают условия для формирования и реализации региональных программ. Региональные властные структуры формируют и утверждают органы программно-целевого управления (заказчики), на которые возлагается ответственность за проектирование и реализацию программы.

Отношения при управлении реализацией региональной программы носят вертикальный характер, связывая воедино сверху вниз договорными отношениями региональный орган программно-целевого управления - заказчик (генподрядчик), предприятия (организации) - подрядчики, выполняющие программные задания, и предприятия (организации) - субподрядчики 1-го, 2-го и т.д. порядка.

Контроль за подготовкой и реализацией программы осуществляется на всех этапах в различных формах: независимая экспертиза при рассмотрении предложений о программах и при проектировании программных объектов, постоянный мониторинг на стадии реализации и др. Регулярность и порядок осуществления контроля регламентируются в ходе принятия и реализации программы властными структурами региона. Устанавливается ответственность руководителей и исполнителей региональных программ за несвоевременное и некачественное их выполнение.

Общее руководство и контроль за ходом реализации программы осуществляет заказчик программы, который должен обладать достаточным объемом полномочий и ресурсов для эффективного управления ходом реализации программы, учитывая тот факт, что в ходе реализации программы будут подготавливаться проекты нормативных правовых актов, осуществляться взаимодействие с органами власти региона, финансовыми, промышленными и общественными организациями.

Координатором всех стадий разработки и реализации программы является специальный орган управления программой. В зависимости от типа региона создаются различные органы управления: специальный региональный комитет или комиссия, дирекция программы, орган управления программой в рамках межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия.

Орган управления программой наделяется следующими функциями:

подготовка предложений по перспективам развития территории;

подготовка предложений по совершенствованию законодательства;

подготовка предложений по оперативному управлению в ходе реализации программы;

организация финансового обеспечения программы;

оперативная связь с межрегиональными и федеральными органами власти.

Орган управления программой может подготавливать предложения по проектам местных законов и нормативных актов по каждой крупной региональной проблеме, а также предложения по критериям отбора инвестиционных проектов. Он может осуществлять (совместно с заказчиком) финансовый контроль за использованием средств федерального и регионального бюджетов, выделенных на реализацию программы. Орган управления программой должен ежегодно готовить отчеты о ходе работы по выполнению программы.

Обеспечение комплексного контроля за реализацией программы, требует увязки механизма ее реализации и организационно-экономических мер по стимулированию программы; постоянного информационно-аналитического мониторинга по всем проблемам и целевым установкам; своевременной оценки нарушения сроков реализации программы для определения упущенной выгоды и подготовки предложений по их корректировке.

Осуществление контроля за ходом реализации программы позволит органу управления программой своевременно определять под каждую цель, подцель и задачу конкретный административный или экономический регулятор, стимулирующий реализацию того или иного программного задания. Разрабатывается сетевой график увязки всех стадий разработки и реализации программы между собой, и четко формулируются цели и задачи, как для исполнителя, так и для заказчика программы. Это особенно важно при ликвидации или своевременном предупреждении возникновения региональных кризисных ситуаций.