Статус депутата представительного органа местного самоуправления

Правовой статус депутата - это его положение в общественных отношениях, урегулированное нормами права.

Правовой статус депутата представительного орган местного самоуправления (далее - депутата Думы) в общих чертах регулируется Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Более подробная регламентация депутатской деятельности отнесена к юрисдикции субъектов федерации.

В настоящее время вопросы, связанные с понятием и правовым статусом должностных лиц местного самоуправления, являются в правовой науке дискуссионными. В качестве причин такого положения учеными отмечается целый ряд факторов. Так, К.П. Засов, анализируя общие подходы к понятию должностного лица, отмечает, что, несмотря на серьезное внимание в отечественной юриспруденции к понятию "должностное лицо", компромисс относительно этой дефиниции так и не достигнут.

Проблемы правового статуса должностных лиц местного самоуправления - не только сугубо теоретические. Актуальность им придает тот факт, что в последнее десятилетие все большее распространение получила коррупция в среде должностных лиц местного самоуправления. Многие местные жители и представители коммерческих структур сталкиваются с искусственными препятствиями, создаваемыми должностными лицами местного самоуправления при решении как бытовых вопросов, так и вопросов, связанных с предпринимательской и производственной деятельностью. В качестве наиболее частых злоупотреблений выделяются: подкуп при получении кредитов, субсидий, помещений в аренду, лицензировании, регистрационных мероприятиях. Следует указать и на серьезную опасность, которую представляет взаимопроникновение муниципально-властных и предпринимательских структур, факты злоупотреблений должностными лицами органов местного самоуправления. Достаточно часто в муниципальных образованиях встречаются случаи вхождения руководящих работников органов местного самоуправления в число учредителей и участников органов управления коммерческими структурами. Решение многих практических проблем лежит в области теории муниципального права. Вот почему в статье проанализировано само понятие муниципального должностного лица, рассмотрены проблемные вопросы, связанные с содержанием его правового положения и соотнесением со смежными правовыми конструкциями, такими как: "муниципальная служба", "муниципальный служащий", а также высказаны предложения, связанные с решением проблем по рассматриваемому вопросу.

В нормативных актах, посвященных правовому регулированию местного самоуправления, для обозначения должностного лица в системе муниципальной власти используется термин "должностное лицо местного самоуправления". К примеру, указанный термин используется в ч. 1 ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" для обозначения выборного либо заключившего контракт (трудовой договор) лица, наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Однако, по нашему мнению, термин "должностное лицо местного самоуправления" является теоретически недостаточно проработанным. Желательно учитывать, что под местным самоуправлением в ст. 2 этого закона понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В связи с этим, если рассматривать буквально значение словосочетания "должностное лицо местного самоуправления"(в прямом значении слов), то речь идет о непонятном феномене "должностного лица деятельности населения". Очевидно, что феномен "деятельность" никаких должностных лиц иметь не может. Вероятно, для того чтобы указать на муниципальную природу отмеченных должностных лиц с учетом ч. 2 ст. 2 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в нашем понимании, точнее будет использовать термин "муниципальные должностные лица".

Как отмечается в научной литературе, можно выделить несколько теоретических подходов к соотношению понятий "служащий" и "должностное лицо". В соответствии с первым подходом, понятие "должностное лицо" приравнивается к понятию "служащий". В соответствии же с другим подходом, понятие "должностное лицо" рассматривается в качестве самостоятельного понятия, отличающегося по своему содержанию от понятия "муниципальный служащий". По нашему же мнению, в практических целях предпочтительнее различать указанные понятия.

Главу муниципального образования и депутатов местного представительного органа, не относящихся к категории муниципальных служащих, нельзя рассматривать в качестве муниципальных должностных лиц. Однако эти лица отнесены в соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к категории должностных лиц местного самоуправления, то есть должностных лиц, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

Представляется не совсем ясным, почему должностное лицо местного самоуправления не является муниципальным служащим. Четкого ответа на поставленный вопрос в теории муниципального права нет. Стоит признать в связи с этим, что приведенные подходы законодателя являются спорными и нуждаются в определенной доработке.

Рассматривая поставленную проблему, стоит начать с легального определения муниципальной должности. В соответствии со ст. 1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" под муниципальной должностью понимается должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Стоит отметить, что к подобному выводу приходят в своей работе И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, указывающие на то, что депутат и глава муниципального образования обладают правами и обязанностями, относящимися к сфере трудового права, поэтому вполне логично было бы распространять на них общий правовой статус муниципальных служащих с необходимыми изъятиями и дополнениями.

Можно предложить и иное решение этого вопроса. Суть его состоит в выведении должности главы муниципального образования и депутатов местного представительного органа из списка муниципальных должностей в отдельную, специфическую по своему правовому положению группу должностей, так как специфика поступления на работу, прекращения работы выборных должностных лиц, а также моменты, связанные с их дисциплинарной ответственностью, правами и обязанностями, обуславливают значительную специфику их правового положения. Однако подобный подход потребует выделения в законодательстве о местном самоуправлении и теории муниципального права понятия "выборные должности местного самоуправления", которые и будут занимать глава муниципального образования и депутаты местного представительного органа.

Часть 2 ст. 97 Конституции РФ устанавливает запрет на совмещение мандата депутата Государственной Думы с работой в качестве члена Совета Федерации, депутата иного представительного органа государственной власти (например, краевого, областного законодательного собрания), а также деятельность в качестве члена (депутата) органа местного самоуправления. Тем самым Конституция Российской Федерации решительно порывает с существовавшей ранее практикой "нескольких мандатов", когда одно и то же лицо избиралось одновременно в два-три органа представительной власти, совмещало свою депутатскую деятельность с работой в качестве члена правительства и т.д.

В отличие от ранее действовавшей Конституции, новая Конституция Российской Федерации не предусматривает какой-либо подотчетности или подконтрольности депутата избирателям, а также права отзыва депутатов избирателями. То есть от института "императивного мандата", когда избиратели осуществляли контроль за деятельность депутата и могли его переизбрать, российское законодательство перешло к институту "свободного мандата", при котором контроль за депутатом осуществляется однократно - в период перевыборов. Депутат, который не выполнил свои обязательства перед избирателями, может быть не переизбран на новый срок.

Каждый из институтов (императивный и свободный мандат) имеет свои положительные и свои отрицательные стороны. В Государственной Думе неоднократно ставился вопрос о введении элементов "императивного мандата" для депутатов, избранных по федеральным спискам. Некоторые из них, придя в парламент по федеральному списку, перестают появляться на заседаниях фракций, подчиняться согласованной позиции при голосовании и даже переходят в другие фракции подчас противоположного политического спектра. Подобного рода факты обоснованно расцениваются как признак слабости многопартийной системы, переживающей в России период своего становления.

Конституционно-правовая основа депутатского мандата имеет различную государственно-правовую природу в субъектах Федерации. Причинами такого решения конституционно-правового вопроса являются многие проблемы становления системы организации новой публичной власти на местах, где главным субъектом властеотношений является местное население. Без этого формирование местного самоуправления невозможно. Непонимание этого конституционного принципа ведет к ликвидации института местного самоуправления. Последнее является едва ли не самой важной причиной медленного становления и развития структуры и системы местного самоуправления.

Таким образом, мандат депутата - это свободный мандат, т. е. избиратели не могут определять позицию депутата, он жестко не связан правовыми обязательствами перед своими избирателями.

Депутат - это избранное лицо, уполномоченное представлять в выборном органе местного самоуправления интересы населения.

Последовательно проводя принцип разделения властей, Конституция Российской Федерации предусматривает, что депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью. В частности, они должны покинуть оплачиваемые посты в правлениях, советах директоров частных фирм и т.д. Практика парламентской деятельности исходит из того, что занятие депутатом штатной, но формально не оплачиваемой должности в государственных и частных организациях (председатель Совета директоров, председатель наблюдательного совета и т.п.), также несовместимо со статусом депутата Государственной Думы. Однако Конституция Российской Федерации не препятствует депутату сохранить за собой пакет акций и получать по ним дивиденды, поскольку никак не ограничивает право собственности.

Депутат вправе заниматься преподавательской, научной и иной творческой деятельностью, в частности, журналистикой, аналитикой, художественным исполнительством, научной экспертизой и получать за эту деятельность соответствующее вознаграждение. Данное правило позволяет творческим работникам, избранными депутатами, поддерживать уровень своей профессиональной квалификации, отдавать на благо общества свои знания и опыт. На практике считается допустимым совмещение депутатских обязанностей с руководством творческими коллективами (например, художественное руководство театром, заведование кафедрой в вузе), а также образовательными, научными, культурными и благотворительными фондами. Однако данное исключение не должно превращаться в правило, становиться основным источником дохода, осуществляться в ущерб постоянной профессиональной деятельности депутата.