Признаки высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации

Определяя понятие высшего исполнительного органа субъекты Федерации, чаще всего используют следующие признаки:

а) возглавляет систему органов исполнительной власти субъекта РФ;

б) входит в единую систему исполнительной власти в РФ;

в) постоянно действующий;

г) орган общей компетенции;

д) распространяет свою деятельность на всю территорию субъекта РФ;

е) обладает правами юридического лица.

Большинство из названных признаков установлено в ФЗ "Об общих ринципах...", поэтому неупоминание их в конституции или уставе субъекта Федерации не может изменить правовое положение и роль высшего исполнительного органа в системе исполнительной власти. Прежде всего это характеристика высшего исполнительного органа как органа, возглавляющего систему органов исполнительной власти. Главенство это не будет абсолютным и безраздельным, если конституцией или уставом предусмотрена должность высшего должностного лица, которое также нередко определяется как глава исполнительной власти. Избежать дуализма полномочий по руководству исполнительными органами при такой модели организации государственной власти невозможно, следовательно, речь должна идти о необходимости соблюдения определенного баланса компетенций, позволяющего сохранить самостоятельность каждого из этих видов исполнительных органов.

Объективно труднее обеспечить самостоятельность высшегоисполнительного органа, особенно если он не является коллегиальным, а такжеесли высшее должностное лицо одновременно замещает должностьруководителя коллегиального высшего исполнительного органа. Здесь безпроявления волеизъявления высшего должностного лица высшийисполнительный орган практически не способен принимать самостоятельныерешения, за исключением весьма ограниченной и в большей степенивнутриаппаратной работы его заместителей. Как отмечалось выше, признаниетого или иного органа высшим, возглавляющим систему предполагаетопределенный стандартный набор полномочий: руководящих, координирующих, кадровых, дисциплинарных, регулятивных, дающих возможность самостоятельно и под свою ответственность выполнять возложенные на орган функциональные задачи. Не менее значимыми для высшего органа становятся представительские функции и полномочия, характер взаимосвязей с органами местного самоуправления, иными органами государственной власти данного субъекта Федерации, органами государственной власти других субъектов и федеральными органами государственной власти.

Высший исполнительный орган по своей природе является органом общей компетенции. Следует иметь в виду, что президент или губернатор также наделен общей компетенцией, что в ряде случаев способно породить компетенционные конфликты. Чья из компетенций более общая? Может ли высшее должностное лицо принять к своему рассмотрению дела, которые отнесены к компетенции высшего исполнительного органа и наоборот? Допустимо ли рассматривать компетенцию высшего исполнительного органа как производную от компетенции высшего должностного лица? Ответы на эти и множество других вопросов пока отсутствуют и в доктрине, и в судебной практике. В ряде субъектов Федерации, в частности в Красноярском крае, при подготовке законов о правительстве столкнулись с проблемой разграничения полномочий между губернатором и правительством. Высказывалось мнение о том, что сильное правительство во главе с председателем правительства, способным проводить самостоятельный политический курс, может существенно ослабить единство исполнительной власти, внести дезорганизацию во взаимоотношения с другими органами государственной власти. Особенно если наделить правительство полномочиями осуществлять независимую от губернатора кадровую политику и т.п.

По мнению Н.Ю.Хаманевой, положения ФЗ "Об общих принципах...", касающиеся взаимоотношений высшего должностного лица и высшего исполнительного органа, исключают какую-либо возможность превращения правительства или администрации в противовес исполнительной деятельности высшего должностного лица, не позволяют высшему исполнительному органу проводить не согласованную с высшим должностным лицом политическую, социально-экономическую и административную деятельность . Хотя, конечно, наличие в системе исполнительной власти двух высших органов – высшего должностного лица и высшего исполнительного органа - либо приводит к подавлению властных прерогатив одного из них, фактически низводя его до роли организационно подчиненного субъекта, либо потребует создания особых механизмов взаимодействия между ними, не позволяющих "перетягивать одеяло на себя", обеспечивающих их самостоятельную и согласованную исполнительно-распорядительную деятельность. В качестве элементов такого механизма могут выступать, например, распределение центральных и территориальных органов на подведомственные высшему должностному лицу и высшему исполнительному органу, установление равных полномочий высшего должностного лица и высшего исполнительного органа по руководству системой исполнительной власти, введение согласительных процедур при принятии основных конституционных и административных решений.

Общая компетенция высшего исполнительного органа означает, что перечень закрепляемых за ним в законах полномочий не является исчерпывающим. В ряде конституций, уставов и других законах субъектов встречаются нормы, согласно которым полномочия правительства или администрации могут определяться актами президента или губернатора. Верховный Суд РФ в одном из своих определений отметил, что подобное регулирование не соответствует требованиям ФЗ "Об общих принципах...", поскольку подпункт "з" п. 2 ст. 21 прямо перечисляет акты, которыми могут быть установлены полномочия высшего исполнительного органа. Полагаем, что в данном случае адекватным будет расширительное толкование этой нормы в ее взаимосвязи с другими положениями данного закона, гласящими о том, что высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган, а следовательно, в определенной степени участвует в формировании его компетенции.