Понятие земель и правового режима земель

Для наиболее полного раскрытия понятия “правовой режим земель обороны и безопасности”, необходимо рассмотреть такие понятия как: ”земли” и “правовой режим земель”.

Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ) выделяет три объекта земельных правоотношений: земля как природный ресурс; земельные участки; части земельных участков. Чаще всего встречается понятие “земельный участок”.

Во-первых, земля рассматривается в Кодексе как природный объект – главная составляющая природы. Под природными объектами в доктрине понимаются части (элементы, компоненты) природы, находящиеся между собой в системе естественных связей. Различают такие природные объекты, как земля, растительный и животный мир недра, воды, атмосферный воздух, леса. Согласно Федеральному закону от 10 января 2002 года "Об охране окружающей среды" природный объект - это "естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства". Земля и другие природные объекты от других элементов материального мира отличаются следующими признаками: нахождение в естественном состоянии, естественный (не в результате человеческого труда) характер происхождения,.

Во-вторых, земля понимается как природный ресурс - основа осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ.

Под природными ресурсами (от франц. ressource - вспомогательное средство) обычно понимаются: а) живые и неживые ресурсы, находящиеся в земле (почве), на земле, в недрах, в воде и других природных объектах; б) компоненты (элементы, части) природы (природных объектов), окружающей природной среды, используемые или предназначенные для использования человеком и обществом для удовлетворения своих потребностей. Легальное их определение дано в Федеральном законе "Об охране окружающей среды, в соответствии с которым "природные ресурсы - компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность" (ст. 1). Различают: лесные, земельные, водные ресурсы, ресурсы недр (минеральные ресурсы), ресурсы животного мира, растительные ресурсы, природные лечебные ресурсы и др.

Можно выделить две основные естественные функции земли как природного ресурса. Первая - способность земли служить в качестве естественного средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве. Вторая - способность выступать в качестве территориальной (пространственной) основы (базиса) осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ.

Земельный участок-часть поверхности земли, имеющая фиксированную границу, площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в государственном земельном кадастре документах государственной регистрации прав на землю.

Земельный участок может быть неделимым и делимым. Делимым является земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Части земельных участков могут выступать в качестве объектов земельных правоотношений только в случаях прямо предусмотренных законами.

В ст.9 Конституции РФ провозглашено «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.» Данный перечень форм собственности как мы видим не является исчерпывающим.

Земли той или иной формы собственности, не есть что-то безликое, неопределённое. Земельный фонд страны имеет определённую структуру. Согласно Земельного кодекса РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли особо охраняемых территорий и объектов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли поселений;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Для уяснения тех правовых рычагов, с помощью которых земельное законодательство регулирует широкий спектр земельных отношений имеет принципиальное значение анализ понятия "правовой режим земель". Поскольку именно понятие "правовой режим земель" отражает особый характер правового регулирования использования и охраны земельных ресурсов, использование данной правовой категории позволяет выявить сущность всего земельного права.

Огромное практическое значение имеет содержание данного понятия. Суть правового режима конкретного земельного участка чрезвычайно важна для его собственника, владельца, пользователя или арендатора. Использующее земельный участок, лицо, по вполне понятным причинам должно знать, какие обязанности на него возлагаются, какими правами оно обладает.

Употребление этого термина в наше время стало привычным и обыденным. Однако вопрос о том, в чем заключается его значение, каково его содержание, остается недостаточно выясненным. С одной стороны, вопрос о сущности правового режима земель подвергался исследованию очень многими специалистами в области земельного права. Однако этот вопрос анализировался с позиций изучения права собственности на землю, права землепользования, управления в сфере использования и охраны земель и т.д. С другой стороны, имеется также довольно большое число работ, специально посвященных правовому режиму соответствующих категорий или видов земель. Тем не менее, в подавляющем большинстве этих работ суть именно этого понятия специально не затрагивалась, хотя содержание исследований сводилось в конечном счете к изучению правового режима земель. В то же время есть и работы, в которых их авторы специально концентрировали свое внимание на данном вопросе.

Актуальность затронутого нами вопроса обусловлена и тем, что понятие "правовой режим земель" используется ныне и в Земельном кодексе РФ, в нем предпринята попытка дать его определение.

Проанализируем понятие "правовой режим земель" с позиций теории земельного права. Представление о правовом режиме земель формировалось постепенно. Впервые вопрос о земельном режиме затронул И.И. Евтихиев. Он писал, что при общем правовом основании - государственной собственности на землю существуют разные и не совпадающие по объему земельные режимы для отдельных разрядов земель. Под земельным режимом понимается статус прав и обязанностей органов земельного управления в отношении данного разряда земель, то есть выполнение органами земельного управления основных функций - административной, юрисдикционной и нормативной . Таким образом, по его мнению, земельный режим (т.е. правовой режим земель, выражаясь современным языком) сводился к полномочиям органов управления землями.

В принципе аналогичного мнения придерживался А.В. Венедиктов. Рассматривая вопрос о различиях правового режима отдельных видов государственного имущества (земли, основных и оборотных средств), он считал, что все различия в характере и назначении этих объектов отражаются лишь на объеме прав и обязанностей отдельных госорганов, ими ведающих, то есть на правовом режиме соответствующих видов государственных имуществ.

Определение правового режима государственного земельного фонда в юридической литературе было предложено Н.И.Красновым. Немного позже он писал, что под правовым режимом государственного земельного фонда следует понимать установленный нормами советского права порядок должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования как всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства.

Н.И. Краснов в своём исследовании "Общая теория советского земельного права" указывает, что под правовым режимом государственного земельного фонда следует понимать установленный нормами советского земельного права порядок возможного или должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, государственного управления земельным фондом, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования в качестве всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства в сельском хозяйстве. После этого данный термин использовался в юридической литературе с учетом именно такого его содержания.

Г.А. Аксененок полагал, что определить правовой режим любой категории земель - это значит, во-первых, дать понятие этих земель как объекта данного земельного отношения, во-вторых, определить круг землепользователей этих земель, установить их права и обязанности, в-третьих, выявить порядок государственного управления этими землями, и, наконец, в-четвертых, указать на те формы и меры ответственности, которые определены законом для пользователей. В учебнике «Советское земельное право» 1981г. говорилось, что основу правового режима государственного земельного фонда составляют институты права исключительно государственной собственности, государственного управления, права землепользования и правовой охраны земли.

Правовой режим земель, по мнению И.А. Иконицкой - это установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как к объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции - основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Встречаются вместе с тем и иные точки зрения. Так, по мнению С.А. Боголюбова, правовой режим земель определяется совокупностью правил их использования и включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга, установленных земельным, градостроительным, лесным, водным, природоохранным и иным законодательством, законодательством о недрах, и распространяется на земли определенной категории.

Представление о правовом режиме земель как совокупности правовых норм, определяющих сущность и состав элементов этого понятия: права собственности на землю, прав на землю лиц - несобственников земельных участков, управления в сфере использования и охраны земель, правовой охраны земель, является общепризнанным. Нередко в состав данного понятия включаются также и меры ответственности за нарушение земельного законодательства.

Изменения в земельном законодательстве требуют уточнения понятия "правовой режим земель", сформулированного в науке земельного права в предшествующие годы, и его детализации.

Понятие правового режима следует применять как в отношении всех земель (правовой режим земли), так и отдельных категорий или видов земель (правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, земель поселений и т.д.). В данном контексте понятие "правовой режим земель" характеризуется как определенный режим законности и правопорядка, точнее говоря, как земельный правопорядок. Практическое значение понятия "правовой режим земель" заключается в том, что его употребление дает возможность определить порядок использования и охраны определенной категории земель, то есть установить особенности содержания права собственности в отношении той или иной категории земель, возможности использования земель на основании соответствующих титулов (права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды и др.), особенности управления использованием и охраной земель и т.д.

Развитие земельного, и в первую очередь градостроительного, законодательства привело к довольно значительному усложнению содержания понятия «правовой режим земель». Подпункт 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ гласит, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Практически аналогичная норма содержится в п. 2 ст. 7 ЗК РФ, согласно которой правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Эти правовые нормы детализируют понятие "правовой режим земель" путем закрепления в законодательстве правовых средств определения его содержания. При этом следует иметь в виду по меньшей мере два важных момента.

Первое. Указанное представление о правовом режиме земель не охватывает всех правовых способов, с помощью которых обеспечивается установление соответствующего правового режима земель. В ЗК РФ говорится только о делении земель на категории, зонировании территории и разрешенном использовании. Между тем имеются иные важные и реально применяемые правовые инструменты: публичный сервитут (ст. 23 ЗК РФ), лесной, водный сервитуты и установление ограничений прав на землю (ст. 56 ЗК РФ).

Второе. Установленное в ЗК РФ представление о правовом режиме земель не имеет общего характера, оно неприменимо ко всем категориям земель, по крайней мере на данном этапе развития законодательства. Это объясняется тем, что разрешенное использование, определяемое путем территориального зонирования, устанавливается главным образом в отношении земель поселений. Соответственно его нельзя рассматривать в качестве общего принципа земельного законодательства.

Важным элементом правового режима земель являются ограничения прав лиц, использующих земельные участки, путем установления зон с особыми условиями использования земель, санитарных зон, охранных зон и т.п. Задача установления таких зон - ограничить права лиц, использующих земельные участки, обычно в публичных интересах. Правовой режим земель зависит также от того, установлен в отношении его публичный сервитут или нет.

Частный сервитут не может рассматриваться как элемент правового режима земель, поскольку он устанавливается в зависимости от сложившихся условий использования земельных участков в конкретной ситуации. Публичные сервитуты обычно устанавливаются в зависимости от условий использования соответствующих категорий земель, предусмотренных в законодательстве.

Целевое назначение соответствующих земель лежит в основе разграничения земель на категории. Определение целей, для которых могут использоваться земли, является той базой, на которой устанавливаются главные положения правового режима соответствующей категории земель. Средством уточнения и детализации правового режима конкретной категории земель служит зонирование территорий, предусмотренное в ЗК РФ и Градостроительном кодексе РФ. Следует также иметь в виду, что п. 2 ст. 7 ЗК предусматривает, что общие принципы и порядок проведения зонирования должны быть установлены федеральными законами.

Основой определения правового режима земель поселений является именно зонирование (п. 2 ст. 83 и ст. 85 ЗК). Являясь специфическим правовым инструментом определения правового режима земель, зонирование играет определенную роль для установления режима земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и иного специального назначения (п. 2 ст. 87 ЗК РФ) и земель историко-культурного назначения (п. 4 ст. 99 ЗК РФ). Что касается иных категорий земель, то в отношении их земельное законодательство не предусматривает необходимости территориального зонирования. Территориальное зонирование играет важную роль при предоставлении земельных участков (п. 3 ст. 34 ЗК РФ).

Разрешенное использование земельного участка - это также элемент понятия "правовой режим земель". Однако следует отметить, что речь идет только о тех категориях земель, в отношении которых осуществляется территориальное зонирование. Такой вывод логически следует из анализа земельного законодательства и смежных с ним отраслей.

В ЗК РФ разрешенное использование выступает в качестве критерия для признания земельного участка делимым (ст. 6 ЗК РФ). Разрешенное использование определяется при предоставлении земельного участка для строительства с его формированием без предварительного согласования (п. 4 ст. 30 ЗК РФ). Разрешенное использование - это правовая основа для возведения лицом, использующим земельный участок, жилых, производственных и т.п. зданий и сооружений, проведения оросительных, осушительных и т.п. работ (пп. 2 и 3 п. 1 ст. 40 ЗК РФ). В то же время собственник участка обязан использовать землю как в соответствии с целевым назначением, так и разрешенным использованием (п. 1 ст. 42 ЗК РФ).

Разрешенное использование представляет собой результат отнесения участка к соответствующей категории земель и территориального зонирования в отношении участка земли. Разрешенное использование земельного участка особенно важно для лица, использующего земельный участок. Следует подчеркнуть, что когда на основании зонирования определены виды разрешенного использования, то лицо, использующее земельный участок, вправе выбирать любой вид разрешенного использования без каких-либо дополнительных разрешений и согласований.

Содержание понятия "разрешенное использование" в законодательстве не раскрыто. Если попытаться раскрыть его содержание, основываясь на анализе положений действующего законодательства, то суть этого понятия связана с территориальным зонированием. Можно попытаться определить суть этого термина путем логического толкования, не подкрепляя рассуждения ссылками на правовые нормы, поскольку их просто нет. В этом случае вполне возможно прийти к выводу, что суть разрешенного использования составляют права лица по использованию земельного участка, то есть разрешенное использование - это конкретное разрешенное целевое использование земельного участка.

Нужно отметить, что термин "разрешенное использование" употребляется в Земельном кодексе РФ без учета высказанных соображений практически в отношении всех категорий земель, что по вполне понятным причинам не может не привести к затруднениям на практике.

Наряду с указанными выше факторами ЗК РФ предусматривает, что правовой режим соответствующих категорий устанавливается требованиями законодательства. Таким законодательством являются согласно ст. 3 ЗК РФ специальные федеральные законы о природных ресурсах, об охране окружающей природной среды и т.д. Например, правовой режим земель лесного фонда определяется не только земельным, но и лесным законодательством, земель водного фонда - водным законодательством и т.д.

Резюмируя изложенное, следует прийти к выводу о том, что правовой режим земель (всех земель, отдельных категорий и их видов) представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, посредством установления основного целевого назначения земель, территориального зонирования, ограничения прав, публичных сервитутов и установления разрешенного использования.

Анализ понятия "правовой режим земельного участка" имеет особое практическое значение. Использование этого понятия применительно к конкретному земельному участку означает определение содержания прав и обязанностей лица, который использует участок на законных основаниях. Содержание понятий «правовой режим земель» и «правовой режим категории земель», рассмотренных выше, отлично от содержания понятия «правовой режим земельного участка».

Основными элементами содержания понятия «правовой режим земельного участка» являются права и обязанности его собственника, владельца, пользователя или арендатора. Правовой режим конкретного земельного участка в такой ситуации можно определить только на основе учета целого комплекса различных факторов. Посмотрим, каким образом определяются права и обязанности лиц, использующих земельные участки, под влиянием каких правовых условий они формируются и с помощью каких правовых способов.

Главным фактором, определяющим правовой режим земельного участка, является целевое назначение категории земель, в составе которой находится участок. Именно целевое назначение категории земель в свою очередь определяет возможность использования земли на соответствующем титуле: праве собственности или на титулах, производных от права собственности.

На определение правового режима земельного участка оказывает влияние осуществление управления в сфере использования и охраны земель лишь при осуществлении отдельных управленческих функций. Так, на содержание прав и обязанностей лица, использующего земельный участок, безусловно, может повлиять реализация функции изъятия земель для государственных и общественных нужд.

Оказывают воздействие на комплекс прав и обязанностей собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов результаты проведения землеустроительных работ. Например, при изменении границ земельных участков; изъятии земельных участков; определении границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства; перераспределении используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства; выявлении нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям; проведении мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Некоторые меры, осуществляемые в порядке территориального планирования использования земель , также могут иметь соответствующее значение для определения прав и обязанностей лиц, использующих земельные участки. Например, при изменении черты поселения и включении в состав земель этой категории какого-либо земельного участка.

Следует заметить, что правовое регулирование территориального планирования начинает только развиваться. В основном оно касается лишь градостроительного планирования.

В результате резервирования земель правовой режим участка земли может измениться. Так, осуществляется резервирование земель железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта. Порядок резервирования земель для указанных целей устанавливается федеральными законам и. Ст. 95 ЗК РФ (п. 5) предусматривает, что в целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности. В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города (п. 2 ст. 86 ЗК РФ).Основное правовое последствие резервирования земельных участков заключается в следующем. Так, по общему правилу не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, за исключением случаев резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд (п. 4 ст. 28 ЗК РФ).

Правовой режим земельных участков на землях поселений прямо зависит от результатов зонирования территорий, от содержания градостроительных регламентов, закрепляющих виды разрешенного использования земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости. На правовой режим земельного участка оказывает влияние наличие ограничений прав на землю и публичные сервитуты, правовая природа которых приближается к ограничениям. И, кроме того, нужно учитывать то обстоятельство, что возможно установление частных сервитутов, наличие или отсутствие которых также, естественно, влияет на правовой режим участка. Таким образом можно сделать следующие выводы:

1.Законодатель выделяет три объекта земельных правоотношений: земли как природный ресурс, земельные участки и части земельных участков.

2.Земля может рассматриваться в двух аспектах: как природный объект и как природный ресурс.

3 Правовой режим земель (всех земель, отдельных категорий и их видов) представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, посредством установления основного целевого назначения земель, территориального зонирования, ограничения прав, публичных сервитутов и установления разрешенного использования.