Основные направления совершенствования законодательства о порядке образования новых субъектов Федерации

 

Основным направлением в совершенствовании законодательства об объединении субъектов Федерации, наряду с требованием о согласованной формулировке вопроса референдума необходимо установить требование об одновременности проведения референдумов в заинтересованных субъектах. Пока практика соответствует данному требованию (референдумы проводились одновременно и в Пермском крае, и в Красноярском крае, и при объединении Камчатской области и Корякского автономного округа, а также при объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа). В противном случае результаты референдума в одном субъекте могут повлиять на результаты референдума в другом. Хотя в качестве сопроводительных материалов Президенту России и представляются сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов в заинтересованных субъектах РФ по вопросу об образовании нового субъекта, необходимо закрепить это на законодательном уровне. Иначе получается, что на Президента возложена обязанность осуществления контроля по срокам проведения референдумов.

При проведении референдума в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе вопрос, выносимый на референдум, звучал следующим образом: «Согласны ли Вы, чтобы Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации - Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым уставом края в соответствии с законодательством РФ?». В других объединяемых субъектах звучали аналогичные вопросы.

Даже поверхностное прочтение вышеприведенной формулировки позволяет разделить ее по меньшей мере на следующие шесть самостоятельных вопросов:

) об образовании нового субъекта РФ в результате объединения существующих субъектов РФ (основной вопрос);

) о наименовании нового субъекта РФ;

) о видовой принадлежности нового субъекта РФ (край, область);

) о придании территории (территориям) автономного округа (автономных округов) особого статуса в уставе нового субъекта РФ;

) об определении этого особого статуса в уставе нового субъекта РФ;

) о возможности принятия федеральных законов об особом статусе территории (территорий) автономного округа (автономных округов).

Таким образом, участникам референдумов, по существу, предлагалось дать один общий ответ одновременно на несколько вопросов. Это не соответствует требованию п. 7 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также п. 7 ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», согласно которым вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования. В ФКЗ же говорится о проведении референдума по вопросу об образовании в составе РФ нового субъекта Федерации (п. 1 ст. 11). Только этот вопрос должен выноситься на подобные референдумы в будущем.

Можно констатировать, что ФКЗ свел к минимуму участие населения в процессе объединения субъектов Федерации. Население может высказать свое мнение только на референдуме, до этого позицию формируют органы государственной власти. Такой тип референдумов получил наименование «легитимирующих»; он лишь условно может быть отнесен к институтам прямой демократии²¹. В ФРГ же на референдум выносится не вопрос об образовании нового субъекта, а федеральный закон, который непосредственно утверждается референдумом (ч. 2 ст. 29.2). Это исключает дальнейшие манипуляции в процессе написания закона.

Включение аналогичной нормы с некоторыми корректировками в «рамочный» ФКЗ позволит населению субъектов почувствовать себя полноправным участником процесса объединения. В таком случае на референдум нужно выносить проект ФКЗ либо концепцию законопроекта. Тем более что п. 2 ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» допускает это. Население при этом, во-первых, выскажется по всем вышеуказанным вопросам. Во-вторых, референдум отразит мнение населения перед органами государственной власти объединяемых субъектов и федеральными органами власти.

Кроме того, было бы целесообразно установить в ФКЗ сроки проведения референдумов в заинтересованных субъектах Федерации. К примеру, не позднее 6 месяцев с момента одобрения инициативы Президентом РФ. Необходимо оговорить также санкции за неисполнение данной нормы для ответственных лиц. Необходимо определить сроки, в течение которых Президент России поддерживает инициативу заинтересованных субъектов. Например, «не позднее 1 месяца с момента выражения инициативы заинтересованными субъектами РФ об образовании в составе РФ нового субъекта. Если в установленный срок Президент РФ не отклонит указанную инициативу либо не поддержит ее, инициатива считается поддержанной Президентом России».

Таким образом, Президент принимает непосредственное участие в объединении субъектов Федерации. Кроме того, от его позиции зависит дальнейшая судьба процесса объединения. Федеральная власть, побуждая сегодня процессы объединения, понимает, что они должны продолжаться до определенного предела: формирование сильных субъектов, экономически и политически самостоятельных, может при определенных обстоятельствах провоцировать сепаратизм. Возможно также объединение субъектов, слияние которых несвоевременно или нежелательно. Так, вряд ли в ближайшее время допустимо объединение Чеченской Республики с Ингушетией.

Официальные данные о результатах референдумов заинтересованных субъектов РФ по вопросу об образовании в составе РФ нового субъекта представляются Президенту РФ, но и здесь ничего не говорится о сроках такого представления. Думаю, срок можно ограничить десятью днями с момента опубликования официальных итогов референдумов в заинтересованных субъектах.

К недостаткам закона можно отнести отсутствие в нем принципов принятия в состав Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта Федерации, а также неурегулированность вопроса об изменении границ между субъектами Федерации. Однако принципы уже заложены в Конституции РФ и составляют основы федеративного устройства Российской Федерации: государственная целостность, единство системы органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в РФ (ч. 3 ст. 5 Конституции России); суверенитет РФ (ст. 4); равноправие субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5); разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ч. 3

ст. 5); единство конституционной системы (ст. 15). Дублирование же данных принципов в рамках ФКЗ нам кажется излишним. Кроме того, в ч. 2 ст. 3 закреплено, что при принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы РФ, принципы федеративного устройства РФ, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности.

Таким образом, действующий Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» требует внесения целого ряда изменений и дополнений:

. В ФКЗ возможно составить открытый перечень целей объединения субъектов, а уже в ФКЗ по конкретным случаям объединения указывать конкретный перечень.

2. Населению (гражданам) следует предоставить право инициативы в деле укрупнения субъектов Российской Федерации.

.   Заинтересованным субъектам РФ (в лице их органов государственной власти) предоставить право участия в процессе принятия «объединительного» Федерального конституционного закона на стадиях их предварительного рассмотрения, рассмотрения и принятия в обеих палатах Федерального Собрания РФ. В связи с этим необходимо установить срок выражения своей позиции заинтересованными субъектами. Он может составлять от 1 до 3 месяцев.

4. Необходимо определить юридические последствия неодобрения Президентом России инициативы объединения субъектов. Например, можно дополнить п. 1 ст. 11 следующим предложением: «В случае отклонения Президентом РФ инициативы заинтересованных субъектов РФ об образовании в составе РФ нового субъекта право повторного выражения инициативы у заинтересованных субъектов возникает по истечении 5 (7 или 10) лет с момента отклонения предыдущей инициативы».

.   Установить и требование об одновременности проведения референдумов в заинтересованных субъектах.

.   Выносить на референдум не вопрос об образовании нового субъекта, а проект ФКЗ либо его концепцию, что позволит населению принять непосредственное действенное участие в процессе объединения, а также иметь комплексную картину его последствий.

.   Установить в ФКЗ сроки проведения референдумов в заинтересованных субъектах. К примеру, не позднее 6 месяцев с момента одобрения инициативы Президентом РФ. Необходимо оговорить также санкции за неисполнение данной нормы для ответственных лиц.

.   Для Президента России нужно определить сроки, в течение которых он поддерживает инициативу заинтересованных субъектов. Например, «не позднее 1 месяца с момента выражения инициативы заинтересованными субъектами РФ об образовании в составе РФ нового субъекта. Если в установленный срок Президент РФ не отклонит указанную инициативу либо не поддержит ее, инициатива считается поддержанной Президентом России».

.   Установить сроки представления органами государственной власти заинтересованных субъектов данных о результатах референдума Президенту РФ. Срок можно ограничить десятью днями с момента опубликования официальных итогов референдумов в заинтересованных субъектах.

.   Расходы на объединение субъектов устанавливать в форме федерального закона. Основами отчисления финансовой помощи могут стать размеры территорий, различия в уровне развития субъектов, степень дотационности поглощаемых автономий и т.п. В бюджете же на очередной финансовый год необходимо учитывать стадии процесса объединения субъектов.

В перспективе процесс укрупнения может привести к тому, что для нормального развития укрупненных субъектов Федерации потребуется новое административно-территориальное деление страны - практика уже столкнулась с этим при попытке определить статус бывших автономных округов в составе новообразованных субъектов Федерации. Все это повлечет за собой очередной виток муниципальной реформы.

По каждому случаю объединения субъектов принимаются отдельные федеральные конституционные законы. Они, как известно, принимаются квалифицированным большинством. Кроме того, существует «рамочный» ФКЗ. Может быть, пределы установить в нем? Но и он требует квалифицированного большинства. Следовательно, такое предложение целесообразно закрепить только в Конституции Российской Федерации.

Положения, установленные сегодня принятыми ФКЗ по уже проводящимся процессам объединения вполне можно рассматривать как шаблоны для всех последующих аналогичных законов. Еще более разумным решением данного вопроса видится включение этих положений в ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». В этом случае каждый отдельный закон об образовании нового субъекта РФ действительно лишь устанавливал бы сроки для решения вопросов о функционировании государственных органов объединяющихся субъектов РФ на территории нового субъекта РФ, а также о формировании органов государственной власти этого нового субъекта. Со временем подобное предложение может быть реализовано на практике.

Заключение

 

Развитие российской государственности на современном этапе выходит на качественно новый уровень - уровень законодательного регулирования изменения субъектного состава Российской Федерации. Появление Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. - это достижение, относящееся к разряду правовых новаций, идущих в русле укрепления российских регионов, направленное на их интеграцию.

Очевидно, что экономические, политические и финансовые проблемы большинства субъектов Российской Федерации, в том числе сложносоставных, требуют разрешения. Потенциал указанных статей Конституции нацелен на ликвидацию таких недостатков субъектного состава Федерации, как слишком большое количество субъектов, их видовая «пестрота», резкое различие в финансовой обеспеченности, а также направлен на повышение эффективности территориального управления в государстве. В этой связи рассматривались предложения по объединению Ленинградской области и Санкт-Петербурга, Москвы и Московской области. Существуют даже планы коренной перестройки федеративной структуры Российской Федерации посредством ее губернизации.

Институт изменения состава субъектов Российской Федерации занимает особое место в структуре конституционного права России и входит в комплексный институт государственного устройства Российской Федерации. Образующие его нормы составляют единый блок и касаются принятия в состав Российской Федерации новых субъектов, образования, преобразования, упразднения субъектов Российской Федерации, изменения конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации.

Развитие соответствующих разделов законодательства, правоприменения, лежащих в их основе теоретических представлений требует формирования собственного понятийного аппарата, который в настоящее время в конституционном праве отсутствует.

Состав субъектов Российской Федерации как юридическая конструкция первичен по отношению к самим субъектам Федерации, так как субъекты Федерации не «образуют» состав субъектов Федерации, а «находятся» в нем.

Индивидуальный состав субъектов Российской Федерации включает субъекты Российской Федерации, перечень которых содержится в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ и является элементом собственно федеративного устройства государства.

В настоящее время разработан механизм, регламентирующий структурные изменения в системе российского федерализма, а именно принятие в Российскую Федерацию нового субъекта и образование нового субъекта внутри Федерации. И такого рода изменения не заставят себя ждать. Уже есть примеры практической реализации данного закона. На данный момент приняты пять «именных» Федеральных конституционных законов о конкретных изменениях в составе субъектов Российской Федерации; от 25 марта 2004 г. (в ред. от 12 апреля 2006 г.) № 1 -ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» (объединение состоялось 1 декабря 2005 г.); от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа (объединение состоялось 1 января 2007 г.); от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» (объединение состоялось 1 июля 2007 г.); от 30 октября 2006 г. (в ред. от 2 июня 2007 г.) № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» (объединение состоялось 1 января 2008 г.); от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» (объединение состоялось 1 марта 2008 г.). В результате территориальных изменений, предусмотренных перечисленными федеральными конституционными законами, к 1 марта 2008 г. количество субъектов Российской Федерации сократилось до 83 единиц.

Значимым недостатком российского законодательства остается ограниченный перечень способов совершенствования субъектного состава Российской Федерации. Российское законодательство должно предусматривать не только укрупнение субъектов Федерации и принятие в состав Федерации нового субъекта, но и другие способы совершенствования состава Российской Федерации, в частности, законодательное установление института инкорпорированных территорий. В случае досрочного прекращения полномочий высших должностных лиц объединяемых субъектов Федерации (после вступления в силу соответствующих федеральных конституционных законов) должен соблюдаться общий порядок наделения полномочиями глав субъектов Федерации.

Список использованной литературы

 

.  Конституция Российской Федерации //Российская газета, 19 января 2009 г.

.  Федеральный конституционный закон от 17 января 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // СЗРФ.2001. №52(1 ч.). Ст. 4916

3. Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ //СЗРФ.2004. №13. Ст. 1110.

.   Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ //СЗРФ.2005. № 42.Ст.4212.

.   Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ //СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3119.

.   Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» от 30 декабря 2006 г № 6-ФКЗ //Российская газета, 2006, № 4265.

.   Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ //Российская газета, 27 июля 2007 г.

.   Авакьян С.А. Изменения статуса субъекта РФ: проблемы и пути их решения //Вестник Московского университета. Серия 11 Право. 2003. № 2.

.   Безруков А.В. Образование нового субъекта РФ: пермский опыт и перспективы Красноярского края // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5.

.   Борисов И.Б. Некоторые практические аспекты объединения субъектов Российской Федерации// Адвокат.2004. №5

11. Валентен С.Д., Глигич-Золотарева М.В., Бухвальд Е.М., Лыкова Л.Н. Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы /отв. ред. С.Д. Валентей. СПб.: Алетейя, 2008.

.  Глигич-Золотарева М.В. Субъектный состав Российской Федерации: эпоха перемен уже наступила // Государство и право. 2006. №1.

.  Добрынин Н.М. Экономический федерализм в Российской Федерации: природа, практика, прогноз // Право и политика. 2006. № 7.

.  Лексин В.Н., Швецов А.Н. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Статья 11. Региональная Россия начала XXI века: новая ситуация и новые подходы к ее исследованию и регулированию // Российский экономический журнал, 2004. № 8.

15. Меркулов Е.С. Правовой режим формирования органов государственной власти в условиях образования нового субъекта Российской Федерации //Академический юридический журнал. Институт законодательства и правовой информации. 2006. № 1.

.   Нагаева С.В. К проблеме изменения состава субъектов Российской Федерации (конституционно-правовой аспект) // Юридический мир. 2003. № 5.

.   Основной закон Федеративной Республики Германия (от 23 мая 1949 г.). Конституции государств Европейского союза / Л.А. Окуньков и др. М.: ИНФРА. М - НОРМА, 1997

.   Петров А.А. Некоторые правовые проблемы объединения субъектов РФ //Академический юридический журнал. Институт законодательства и правовой информации. 2006. № 3.

.   Усс А.В., Безруков А.В., Кондрашев А.А. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и измененияих конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журнал российского права. 2004. №7.

20. Черкасов К.В. Федеральные округа Российской Федерации: состояние и тенденции развития // Законодательство и экономика. 2009. № 1.

.  Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (Постатейный) //КонсультантПлюс.