Историческое развитие автономий в Российской Федерации

Дав понятие автономий в Российской Федерации и их статуса, мы рассмотрели современную ситуацию, сложившуюся на данный момент, но каков же был путь к идее о необходимости введения данных образований и наделения их такими полномочиями, эти вопросы мы рассмотрим в данном параграфе нашей работы.

До Октябрьской революции Россия представляла собой унитарное государство. Уже к концу XIX в. ее территория составляла 22 млн. кв.км, а в состав стодвадцатимиллионного населения входили сто пятьдесят наций и народностей, принадлежавших к различным конфессиям. Большое пространство, невозможность эффективного управления им из одного политического центра, поликонфессиональность, полиэтничность, сложные межнациональные отношения, желание входящих в состав России наций сохранить национальную самобытность и признаки государственности уже тогда обусловили широкий интерес к идеям автономии и федерации.

После Февральской революции к вопросам государственного устройства обратилась Особая комиссия по составлению проекта Основных законов при Временном правительстве. По ее итогам, федеративные отношения могли быть установлены только с Финляндией, остальные части Российской империи могли претендовать только на статус политической автономии. При этом получение статуса областной автономии не увязывалось напрямую с национальным составом населения, и такой статус, вероятно, мог быть предоставлен и с учетом иных обстоятельств. Однако Октябрьская революция не позволила подобным проектам реализоваться.

Далее вопросы по поводу существования России, как федерации были рассмотрены после Октябрьской революции и это было шагом вынужденным, обусловленным реальной угрозой распада государства. В этот период Советское правительство своими декретами признало государственную независимость Украины (17 декабря 1917г), Финляндии (31 декабря 1917 г), Эстонии (7 декабря 1918 г), Латвии (22 декабря 1918 г), Литвы (22 декабря 1918 г), Белоруссии (31 января 1919 г). Россия, в свою очередь, была провозглашена федерацией в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918г. После принятия Конституции РСФСР в 1918 году Россия окончательно оформилась как федерация, основанная на автономии. Таким образом, понятия федерации и автономии в советском государственном строительстве фактически слились в одно неделимое целое. [3]

В развитии автономии в РСФСР в период 1918-1922 гг. можно выделить два этапа. Первый охватывает начало 1918 года, когда создавались автономные республики. Первой автономной республикой в составе РСФСР стала Туркестанская АССР, созданная 20 апреля 1918г. В этот период были образованы также Терская Советская республика, Социалистическая республика Таврида, Донская Советская республика, Кубано-Черноморская Советская республика и Северо-Кавказская Советская республика. На следующем этапе (вторая половина 1918 года - 1922 год) различные формы автономии создавались в полном соответствии с национально-территориальным принципом. Кроме того, Конституция РСФСР 1918 года установила, что к ведению высших органов РСФСР относится установление границ и компетенции областных советских союзов, входящих в состав РСФСР; разрешение споров между ними; принятие в состав РСФСР новых сочленов Советской Республики и признание выхода из Российской Федерации отдельных частей ее. Следовательно, одного факта образования автономии стало уже недостаточно, требовалось решение высших органов Российской Федерации о принятии автономии в состав РСФСР, равно как и о ее выходе. Все автономии, образовавшиеся после принятия Конституции, формировались на основе законов центральной власти.

В первой половине 1918 года основной и единственной формой автономии была автономная республика. Однако уже в конце 1918 года создается новая форма автономии - трудовая коммуна, а с 1920 года начинает широко применяться автономная область.

Важным событием в развитии автономий в РСФСР стало принятие Конституции РСФСР 1925 года. Если Конституция РСФСР 1918 года регулировала статус автономий в трех статьях, то в Конституции 1925 года статусу автономных республик и областей была посвящена отдельная глава. Конституция установила две формы автономии: республику и область.

Формой реализации национальной политики Советского государства стало создание новой формы административных автономий - национальных округов. Национальные округа были введены Постановлением ВЦИК СССР от 19 декабря 1930 г. До этого в качестве эксперимента были образованы: 25 февраля 1925 г. - Коми-Пермяцкий национальный округ, а 15 июля 1929 г. - Ненецкий национальный округ

Конституция (Основной Закон) СССР 1936 года закрепила наличие в составе РСФСР семнадцати автономных республик и шести автономных областей. Национальные округа упомянуты не были. При этом в одну из палат Верховного Совета СССР - Совет Национальностей - автономные республики делегировали по 11 депутатов, автономные области - по 5, и национальные округа - по 1 депутату.

Конституция (Основной Закон) СССР 1977 года посвятила статусу автономий две главы - 10 и 11. Она закрепила основы статуса автономной республики, области и округа. Национальный округ был переименован в автономный. Однако это переименование не носило принципиального характера. Статус округа изменений практически не претерпел.

Таким образом, в 30 - 80-е годы национальные (автономные) округа фактически имели статус административно-территориальных единиц краев, областей, наделенных некоторыми дополнительными правами и льготами, предопределенными их национальной, экономической и иной спецификой.

До 1990 года конституционное положение о вхождении автономного округа в состав края или области носило императивный характер. Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" предусмотрел, что "автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область". Таким образом, конституционная норма приобрела диспозитивный характер. В контексте существовавшего юридического и фактического положения автономного округа это означало закрепление его права на выход из состава края, области и на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации. Именно из такого понимания исходил Конституционный Суд РФ в постановлении по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации". Кроме того, в новой редакции Конституции предусматривалась возможность принятия Верховным Советом РФ законов об автономных округах по представлению Советов народных депутатов автономных округов. Предполагаемые "именные" законы должны были закрепить статус автономий с учетом индивидуальной специфики каждого округа. Ни один такой закон принят не был. В автономных округах стали создаваться территориальные подразделения федеральных органов власти - прокуратура, таможенные, налоговые и другие органы, формально независимые от соответствующих краевых и областных подразделений. Во многие округа были назначены представители Президента РФ.

Федеративный Договор и соответствующие статьи Конституции РФ в редакции от 21 апреля 1992 г. закрепили конституционно-правовой статус автономного округа в качестве субъекта РФ независимо от его нахождения в крае или области. Именно с этого момента начался принципиально иной этап формирования федерации в России, и все бывшие автономные образования стали полноправными субъектами Федерации.

Согласно Конституции РСФСР (в ред. Закона РФ от 21 апреля 1992) изменение конституционно-правового статуса субъектов РФ (в том числе автономных округов), а также разделение и объединение их территорий могло быть осуществлено на основе волеизъявления большинства избирателей субъекта РФ с последующим утверждением Съездом народных депутатов РФ. Закон РФ от 5 марта 1992 г. "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" предусмотрел, что порядок выхода автономного округа из состава края (области) определяется законом РФ". Изменениями в законодательстве поспешил воспользоваться Чукотский автономный округ. Закон РФ от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РФ", принятый на основании решений окружного Совета народных депутатов, вывел Чукотский автономный округ из состава Магаданской области. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 11 мая 1993 г. по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" подтвердил право автономного округа на непосредственное вхождение в состав РФ. [4] Основываясь на положениях Конституции (Основного Закона) РСФСР и Федеративного договора, Конституционный Суд счел, что нахождение или выход автономного округа из края или области не влияет на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации.

Новая Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила федеративное устройство России, провозгласив ее равноправными субъектами республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа. [5]

Таким образом, можно сделать вывод о том, что автономные образования в составе РФ, обладают определенными правами и обязанностями, которые обусловлены историческим развитием самого государства, что и обусловило их появление и законодательное закрепление, в том числе и в Конституции Российской Федерации.