Законотворческая деятельность Парламента

С 1937 г. по 1996 г. в Республике Беларусь высшим законодательным органом страны являлся однопалатный парламент – Верховный Совет.

В противоречие с основополагающим принципом разделения властей, который исходит из требования равенства ветвей власти и их самостоятельности, Верховный Совет рассматривался в качестве органа, доминирующего прежде всего над властью исполнительной. Верховный Совет выступал не только в качестве одной из ветвей власти, но и по собственному усмотрению мог устанавливать, определять и изменять полномочия всех других органов, имея неограниченную возможность принятия решений по любому вопросу.

Необходимость перераспределения полномочий между Парламентом и другими органами и их уточнения обусловили произошедшую в 1996 г. конституционную реформу, которая выразилась в установлении сбалансированных полномочий ветвей власти, возложении на Президента функций Главы государства, учреждении двухпалатного Парламента и повышении роли Правительства в системе ветвей власти и усилении его ответственности за состояние и развитие экономики и социальной политики.

Представительный и законодательный орган Республики Беларусь по Конституции в редакции 1996 г. приобрел более свойственное ему название – Национальное собрание, означающее окончательный отказ от советской модели высшего органа государственной власти и более совершенную структуру, которая соответствует устоявшимся стандартам парламентаризма. Палата представителей (численностью 110 депутатов) занимается разработкой и принятием законов, а Совет Республики (состоящий из 64 сенаторов) проводит конечную независимую экспертизу проектов и одобряет или отклоняет принятый ”нижней“ палатой законопроект.

За небольшой период деятельности Национальное собрание доказало своей работой, что двухпалатный парламент – это эффективный механизм обеспечения принятия более качественных, тщательно проработанных законов и действенный политический инструмент в построении гражданского общества и строительстве правового демократического государства, сбалансировано учитывающего интересы государства, общества и отдельных слоев населения.

Порядок деятельности палат Национального собрания, их органов, депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики помимо Конституции Республики Беларусь и других законодательных актов определяется регламентами Палаты представителей и Совета Республики, подписываемыми председателями этих палат.

Руководство деятельностью палат Национального собрания осуществляется их председателями и заместителями председателей (по одному в каждой палате). Председатель каждой палаты Национального собрания:

осуществляет общее руководство палатой, возглавляет соответственно Совет Палаты представителей, Президиум Совета Республики, ведает внутренним распорядком палаты, ведет заседания палаты;

дает поручения постоянным комиссиям, секретариату и иным органам палаты по вопросам, относящимся к их ведению, направляет и контролирует деятельность секретариата палаты;

подписывает постановления палаты и решения соответственно Совета Палаты представителей, Президиума Совета Республики, издает распоряжения по вопросам, отнесенным к его компетенции;

представляет палату во взаимоотношениях с Президентом Республики Беларусь, другой палатой Национального собрания, Правительством, иными государственными органами, общественными объединениями, организациями иностранных государств, международными организациями.

Основной организационной формой деятельности депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики являются избираемые этими палатами постоянные комиссии – постоянно действующие органы палат Национального собрания, осуществляющие предварительное рассмотрение и подготовку вопросов, относящихся к сферам ведения палат Национального собрания. В свою очередь для содействия работе данных постоянных комиссий функционируют специальные отделы по обеспечению их деятельности, входящие в структуру секретариатов палат Парламента. Каждый депутат Палаты представителей, член Совета Республики (кроме руководителей палат) обязан состоять в одной из постоянных комиссий. Работа постоянных комиссий палат Национального собрания строится на основе коллективного, свободного обсуждения и решения вопросов, гласности и инициативы членов комиссии.

В настоящее время в Палате представителей образовано 14 постоянных комиссий: по законодательству и судебно-правовым вопросам; по национальной безопасности; по государственному строительству, местному самоуправлению и регламенту ;по правам человека, национальным отношениям и средствам массовой информации; по международным делам и связям с СНГ; по проблемам чернобыльской катастрофы, экологии и природопользованию; по бюджету, финансам и налоговой политике; по денежно-кредитной политике и банковской деятельности; по труду, социальной защите, делам ветеранов и инвалидов; по промышленности, топливно-энергетическому комплексу, транспорту, связи и предпринимательству; по аграрным вопросам; по охране здоровья, физической культуре, делам семьи и молодежи; по жилищной политике, строительству, торговле и приватизации. В Совете Республике образовано 6 постоянных комиссий: по законодательству и государственному строительству; по экономике, бюджету и финансам; по образованию, науке, культуре и гуманитарным вопросам; по демографической безопасности и социальному развитию; по региональной политике и местному самоуправлению; по международным делам и национальной безопасности.

В целях надлежащей организации законопроектной работы и подготовки вопросов, относящихся к ведению палат Национального собрания, действуют Совет Палаты представителей и Президиум Совета Республики, которые являются постоянно действующими коллегиальными органами, подотчетными соответствующей палате. Вспомогательными рабочими органами палат Национального собрания являются секретариаты, являющиеся юридическими лицами и осуществляющие организационное, информационно-аналитическое, правовое и иное обеспечение деятельности палат Парламента, их председателей и заместителей, постоянных комиссий, депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики.

Палаты Национального собрания собираются на две очередные сессии в год (как правило, открываемые 2 октября и 2 апреля) с продолжительностью до девяноста дней, а также в случае особой необходимости созываются на внеочередные сессии согласно указам Главы государства или постановлениям двух палат Парламента. Работа палат Национального собрания осуществляется в форме пленарных заседаний каждой палаты, совместных заседаний палат, парламентских слушаний, деятельности постоянных и временныхкомиссий, других органов, в избирательных округах и в иных формах.

Принятие Национальным собранием законов обязательно в случаях, прямо предусмотренных Конституцией Республики Беларусь (пункт 2 статьи 97) [1]. При принятии же других законов следует исходить из того, что законами должны регулироваться лишь наиболее важные общественные отношения, имеющие общегосударственное значение и рассчитанные на длительное применение и широкий круг субъектов. Причем законы должны быть не декларативного, а прямого действия, содержать минимальное количество отсылочных норм и не подменять собой нормативные правовые акты более низкой юридической силы (акты Правительства, министерств, государственных комитетов). В обратном случае правовой акт не должен облекаться в форму закона.

При внесении законопроектов в Палату представителей субъектами права законодательной инициативы, которыми являются Президент Республики Беларусь, Совет Республики, депутат Палаты представителей, Правительство, 50 тысяч обладающих избирательным правом граждан, определяются докладчики по законопроектам в двух палатах Национального собрания. В качестве таких докладчиков, как правило, назначаются руководители государственных органов (организаций), являющихся ответственными исполнителями по подготовке данных проектов. В то же время на практике нередки случаи, когда докладчики законопроектов в палатах Парламента (например, руководитель Минюста) не обладают спецификой вопросов по предмету регулирования представляемых ими законопроектов и декретов и не могут дать исчерпывающих ответов на возникающие у депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики вопросы и замечания.

Для исключения указанной ситуации Правительству и его Аппарату необходимо более ответственно и выверено подходить к вопросу определения руководителей государственных органов, ответственных за подготовку проектов и, соответственно, за их последующее представление в Парламенте. Для качественного представления в палатах Национального собрания законопроектов и декретов их докладчиками должны быть определены исключительно руководители государственных органов, законодательно уполномоченных на реализацию государственной политики, осуществление регулирования и управления в отраслях (сферах деятельности), относящихся к предмету регулирования представляемых законопроектов и декретов. Определенная помощь основным докладчикам в качественном и всестороннем представлении законопроектов и декретов в Парламенте должна оказываться и со стороны депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики, являющихся по ним содокладчиками.

Законопроекты вначале рассматриваются в Палате представителей, как правило, в двух чтениях, а затем – в Совете Республики. Парламентские чтения и одобрение законопроектов – самостоятельные этапы законодательной процедуры в палатах Национального собрания, заключающиеся в рассмотрении проектов законов и принятии по ним того или иного решения (положительного или отрицательного, промежуточного или окончательного). Установление в парламентской практике процедуры не одного, а нескольких чтений принятия законопроектов повышает уровень организации законотворческой работы, предупреждает принятие скоропалительных, непродуманных, популистских решений и позволяет более тщательно рассматривать законопроекты, своевременно устранять имеющиеся в них недостатки.

В соответствии с Регламентом Палаты представителей [36] при рассмотрении законопроектов в первом чтении обсуждаются концепция, направленность, структура законопроекта и целесообразность принятия закона. Поскольку под концепцией проекта понимается его основополагающая идея, ведущая мысль, то в первом чтении фактически обсуждается авторский замысел предлагаемого в законопроекте правового регулирования.

По мнению Реута В.И. [55, с. 59], с которым следует согласиться, доработка законопроекта в Палате представителей до его рассмотрения в первом чтении – явление неоднозначное. К такой доработке прибегают, в основном, в случаях, когда в Палату представителей внесен очевидно ”сырой“ законопроект, который не может быть представлен на рассмотрение Палаты представителей в авторской редакции в силу высокой вероятности его отклонения. В этом случае доработка имеет положительный аспект: возможность устранить недостатки законопроекта в Палате представителей, не прибегая к крайней мере – его отклонению, чем обеспечивается законодательно-процессуальная экономия. Однако доработка проекта до первого чтения имеет и отрицательные аспекты, поскольку она снижает уровень требований к вносимым в Палату представителей законопроектам. Субъекты права законодательной инициативы, полагаясь на эту доработку, нередко вносят на рассмотрение законодательного органа недостаточно качественные законопроекты. Невозможность доработки законопроектов в Парламенте, угроза их отклонения уже в первом чтении заставила бы инициаторов более строго подходить к подготовке законопроектов, что повысило бы качество законопроектной работы в целом.

Поэтому внесенный в Палату представителей законопроект должен быть рассмотрен этой палатой в том виде, в каком его посчитали необходимым оформить разработчики и инициатор. Именно такой подход позволит наиболее полно обеспечить реализацию конституционного права законодательной инициативы. Соответственно, и решение Палаты представителей, принимаемое в первом чтении, приобретет большую определенность: палата либо категорически не соглашается с концепцией проекта и отклоняет его, либо принципиально соглашается именно с авторской позицией, что, разумеется, не исключает возможности дальнейшей доработки проекта в рамках принятой концепции.

При рассмотрении законопроектов во втором чтении Палатой представителей обсуждаются возражения по концепции законопроекта и поправки к законопроекту. Голосование по проекту закона может проводиться в целом либо по структурным частям проекта. Если при доработке законопроекта ко второму чтению или в ходе рассмотрения законопроекта во втором чтении изменяется концепция законопроекта, Палатой представителей принимается решение о повторном рассмотрении проекта в первом чтении. По итогам рассмотрения законопроекта во втором чтении Палата представителей принимает одно из следующих решений: о принятии проекта закона во втором чтении; об отклонении проекта закона; о возвращении проекта закона к процедуре первого чтения.

Следует отметить, что большинство проектов законов, разрабатываемых министерствами и вносимых Правительством в Палату представителей, готовятся во исполнение решений и поручений Президента. Но с точки зрения делопроизводства данные поручения снимаются с контроля самим фактом внесения проекта закона в Палату представителей. И затем министерствами судьба этих законопроектов надлежащим образом не отслеживается, поскольку основная работа над ними перекладывается на профильную постоянную комиссию Палаты представителей. В то же время должна вестись тесная совместная работа авторов законопроектов и парламентариев вплоть до принятия соответствующих законов.

Палатой представителей в 2005 г. принято 69 законопроектов в первом чтении и 77 – во втором чтении. В связи с внесением субъектами права законодательной инициативы в Палату представителей некачественно подготовленных законопроектов и с нарушением установленного порядка их внесения Палатой представителей в 2005 г. было отклонено 11 законопроектов. Данная цифра является довольно высоким показателем нормотворческого брака и свидетельствует о том, что многие недостатки в законопроектах закладываются разработчиками на самой ранней стадии их подготовки. Нередки случаи, когда Правительством на стадии внесения законопроектов в Палату представителей не в полной мере учитываются отдельные концептуальные замечания государственных органов, подчиненных Президенту Республики Беларусь, которые в последующем высказываются (поддерживаются) депутатами при рассмотрении в установленном порядке законопроектов и вынуждены устраняться уже в Палате представителей.

Принятые Палатой представителей законопроекты в течение двадцати дней (при объявлении законопроектов срочными – десяти дней) подлежат рассмотрению Советом Республики и по его результатам – одобрению либо отклонению постановлениями Совета Республики. В случае отклонения законопроекта Советом Республики палаты Национального собрания для преодоления возникших разногласий могут создать согласительную комиссию, формируемую на паритетной основе. В практике есть случай (в 2004 г. по проекту Закона ”Об основах судебно-экспертной деятельности“), когда при недостижении согласия по рассматриваемому законопроекту между палатами Национального собрания Совет Республики отказался от создания согласительной комиссии, в результате чего законопроект дважды отклонялся Палатой представителей и сейчас находится в архиве данной палаты. Однако этот случай скорее является исключением, поскольку в последнее время наметилась определенная тенденция усиления взаимодействия между нижней и верхней палатами Парламента, о чем свидетельствует относительно незначительное количество отклоняемых Советом Республики законопроектов (около 6 %).

В то же время целесообразно принять следующие меры по повышению активности органов Совета Республики и его секретариата при доработке законопроектов к принятию Палатой представителей. Замечания по законопроектам должны в полном объеме представляться органами Совета Республики и его секретариатом в Палату представителей на начальных стадиях подготовки проектов, а не по редакции законопроектов, уже доработанных к принятию Палатой представителей во втором чтении при участии других заинтересованных государственных органов. Более активным должно быть участие в организуемых Палатой представителей совещаниях и рабочих группах по доработке законопроектов как работников Секретариата Совета Республики, так и членов Совета Республики.

Согласно проекту Закона о Национальном собрании [40] предлагается ввести рассмотрение Палатой представителей законопроектов в трех чтениях. Стадия третьего чтения позволит устранить имеющиеся в законопроектах редакционные неточности, провести тщательную лингвистическую экспертизу проектов в целях исключения внутренних противоречий, неоднозначных и неконкретных их предписаний. Процедура третьего чтения значительно не увеличит продолжительность рассмотрения законопроекта в Палате представителей, поскольку при отсутствии по нему замечаний и предложений не будет никаких препятствий перейти сразу от процедуры второго чтения к третьему чтению или даже принять законопроект в трех чтениях.

При несогласии с текстом закона Президент Республики Беларусь возвращает закон (его отдельные положения) со своими возражениями в Палату представителей, что является нередкой практикой (нельзя сказать, что распространенной). Право выборочного вето, которым обладает Президент, позволяет ему исключать введение в действие всех или отдельных норм закона, представленного ему на подпись. Основными причинами возврата Главой государства принятых законов (их отдельных положений) являются учет не в полной мере нижней палатой Парламента в законопроекте замечаний и предложений главного государственно-правового управления Администрации Президента Республики Беларусь и заинтересованных центральных государственных органов; несогласование окончательного варианта принимаемого законопроекта с соответствующими государственными органами; принятие Президентом Республики Беларусь при наличии положительных заключений по закону компетентных государственных органов (подразделений) решения по собственной инициативе о необходимости пересмотра принятого закона (его отдельных положений).

По результатам рассмотрения закона с возражениями Президента Республики Беларусь Палата представителей принимает решение о согласии с возражениями Президента Республики Беларусь либо о преодолении его возражений и принятии закона в ранее принятой редакции (решения о преодолении данных возражений Главы государства в практике работы Палаты представителей отсутствуют).

Одной из основных нормотворческих функций палат Национального собрания является рассмотрение ими временных декретов, изданных Главой государства (кроме временных декретов, утративших силу к моменту их рассмотрения в Национальном собрании), по результатам которого палатами принимается решение о принятии временного декрета к сведению либо об его отмене. В 2005 г. Национальным собранием рассмотрено и принято к сведению 19 временных декретов. Несмотря на то, что практически все декреты Президента Республики Беларусь принимаются к сведению Национальным собранием, многими депутатами Палаты представителей неоднократно высказывались предложения о необходимости определенной корректировки отдельных норм принятых временных декретов. В этой связи представляется целесообразным привлечение представителей профильных постоянных комиссий палат Национального собрания к участию в подготовке временных декретов еще на стадии разработки их проектов Правительством и Администрацией Президента Республики Беларусь.

Палатой представителей также принимаются постановления распорядительного и контрольного характера, в частности, по вопросам:

организации работы Палаты представителей, кадровым вопросам, лишения депутата Палаты представителей неприкосновенности, отмены распоряжений Председателя Палаты представителей;

назначения выборов Президента Республики Беларусь, досрочного освобождения от должности и смещения с должности Президента Республики Беларусь, дачи согласия Президенту Республики Беларусь на назначение Премьер-министра, отклонения или одобрения программы деятельности Правительства, доверия Правительству, отставки Президента Республики Беларусь;

создания согласительной комиссии в случае отклонения законопроекта Советом Республики, повторного рассмотрения законопроекта, отклоненного Советом Республики, рассмотрения закона (его отдельных положений), возвращенных Президентом Республики Беларусь с возражениями для повторного голосования;

обращения в Конституционный Суд о проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов.

Совет Республики, помимо одобрения либо отклонения принятых Палатой представителей законов, также осуществляет координацию деятельности местных Советов депутатов и организационно-методическое руководство ими, контроль за соответствием законодательству решений местных Советов депутатов, оказывает местным Советам депутатов информационную помощь, организует повышение квалификации их кадров.

Обращаясь с ежегодным посланием к белорусскому народу и Национальному собранию 23 мая 2006 г. [41], Президент Республики Беларусь Лукашенко А.Г. отметил, что задача Парламента сегодня – обеспечить стабильность и доступность законодательного регулирования. Парламентариям, по его словам, предстоит упорядочить и систематизировать действующие правовые акты, изъяв из них положения, негативно влияющие на процессы жизнедеятельности общества и государства.

В настоящее время практика встреч Главы государства с депутатским корпусом и сенаторами белорусского Парламента уже стала регулярной. Такие встречи, кроме представления Президентом ежегодного послания, также постоянно проходят в масштабе обсуждения текущих проблем и перспективных направлений работы с Советом Палаты представителей и Президиумом Совета Республики (последнее указанное обсуждение было организовано 24 ноября 2005 г.). Кроме того, парламентарии регулярно приглашаются практически на все проводимые под руководством Главы государства совещания по обсуждению основополагающих вопросов государственной и общественной жизни.

Следует отметить, что проект закона, предусматривающего комплексное законодательное регулирование правового статуса, порядка организации и деятельности Национального собрания, внесен Главой государства в Палату представителей еще в конце 1999 г. и принят ею в первом чтении в начале 2000 г. Подготовка этого законопроекта ко второму чтению затянулась в связи с возникшими у депутатов Палаты представителей предложениями по отдельным процедурным вопросам работы палат Парламента, его материально-технического обеспечения.

2.3. Организация нормотворческой деятельности

в Правительстве. Экспертно-правовая деятельность Минюста

Совет Министров Республики Беларусь – Правительство является центральным органом государственного управления, осуществляющим исполнительную власть и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти. Правительство является своего рода главным экономическим штабом страны, обеспечивает исполнение Конституции и решений Главы государства, в своей деятельности подотчетно Президенту Республики Беларусь и ответственно перед Национальным собранием.

Деятельность Совета Министров Республики Беларусь основывается на сочетании коллегиального рассмотрения и решения вопросов с персональной ответственностью членов Правительства за проведение в жизнь принятых решений и состояние дел на порученных участках работы.

Правительство состоит из Премьер-министра, несущего персональную ответственность в целом за его работу, шести заместителей Премьер-министра, в том числе одного первого, и министров. В состав Правительства также входят Глава Администрации Президента Республики Беларусь, Председатель Комитета государственного контроля, Председатель Правления Национального банка, министры, председатели государственных комитетов, Председатель Президиума Национальной академии наук Беларуси, Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ.

Компетенция, порядок организации и деятельности Правительства определяются Конституцией [1] и Законом ”О Совете Министров Республики Беларусь“ [6]. Согласно этим законодательным актам Совет Министров Республики Беларусь в пределах своей компетенции принимает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории нашей республики. Такие постановления принимаются в случаях, когда соответствующие вопросы не входят в исключительную компетенцию Главы государства и Парламента и не могут быть решены республиканскими органами государственного управления, областными и Минским городским исполнительными комитетами самостоятельно или совместно с иными государственными органами. Премьер-министр издает в пределах своей компетенции распоряжения, не имеющие нормативного характера.

Постановления Правительства могут быть отменены актами Президента Республики Беларусь. В свою очередь Правительство правомочно отменять акты министерств и иных подчиненных республиканских органов государственного управления.

Президиум Совета Министров Республики Беларусь – постоянный действующий орган Правительства, функционирующий для оперативного решения вопросов, входящих в компетенцию Правительства, в составе Премьер-министра, его заместителей, Главы Администрации Президента Республики Беларусь, Председателя Комитета государственного контроля, Председателя Правления Национального банка, министров экономики, финансов и иностранных дел.

В настоящее время в структуре Правительства существует двухступенчатая система управления, основными звеньями в которой определены министерства и государственные комитеты (всего – 39). Ранее же до реформирования и оптимизации системы Совета Министров Республики Беларусь, произведенных Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 ”О структуре Правительства Республики Беларусь“ [23], существовала трехзвенная управленческая система (третьим звеном являлись 8 реорганизованных комитетов при Правительстве). В связи с названной реформой из системы нормотворческих органов исключены присоединенные к другим республиканским органам государственного управления 5 государственных органов – Государственный комитет по авиации, Комитет по архивам и делопроизводству при Совете Министров Республики Беларусь, Комитет по материальным резервам при Совете Министров Республики Беларусь, Комитет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС при Совете Министров Республики Беларусь, Комитет по ценным бумагам при Совете Министров Республики Беларусь. Это, безусловно, повысит управляемость в системе государственного управления, поскольку при укрупнении субъектов нормотворчества принятие ведомственных правовых актов будет осуществляться более централизованно, не ”размывая“ ответственность за принятые правовые решения на несколько государственных органов.

Для организационно-технического обеспечения деятельности Премьер-министра и его заместителей образован Аппарат Совета Министров Республики Беларусь с правами юридического лица. Аппарат Совета Министров Республики Беларусь оказывает консультативную и методологическую помощь подчиненным Совету Министров Республики Беларусь государственным органам (организациям), не наделен властными полномочиями и правом принимать решения, обязательные для указанных органов (организаций) и их руководителей. Руководитель Аппарата Совета Министров Республики Беларусь назначается и освобождается от должности Правительством по согласованию с Президентом Республики Беларусь.

В целях повышения статуса Аппарата Совета Министров Республики Беларусь и исполнительской дисциплины в системе Правительства Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 [23] на Аппарат Совета Министров Республики Беларусь дополнительно возложены функции организации и контроля исполнения решений, принимаемых Правительством, а Руководитель Аппарата Совета Министров Республики Беларусь по правовому положению приравнен к министру.

Подробный порядок организации нормотворческой работы в системе Правительства определен Регламентом Совета Министров Республики Беларусь, утвержденным постановлением Правительства от 20 марта 2000 г. № 355 [28]. Этот нормативный документ является одним из действенных инструментов оперативного реагирования на изменения в нормотворческом процессе, повышения качества подготовки проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Правительства. Только с момента принятия данного Регламента в него внесены изменения и дополнения 17 постановлениями (в основном, касающимися вопросов согласования вносимых в Правительство проектов с соответствующими государственными органами (организациями).

Согласно названному Регламенту проекты правовых актов должны вноситься на рассмотрение Совета Министров Республики Беларусь только непосредственно подчиненными Правительству и Главе государства государственными органами, другими центральными государственными органами, областными и Минским городским исполнительными комитетами. Вносимые в Правительство проекты должны быть согласованы с государственными органами (организациями), компетенцию которых затрагивает предмет регулирования соответствующих проектов. Государственный орган (организация), организующий подготовку проекта правового акта, до его внесения в Совет Министров Республики Беларусь принимает меры по устранению высказанных по проекту замечаний путем взаимных консультаций, создания временных комиссий (рабочих групп), проведения согласительных совещаний, обсуждения у руководства Правительства.

На практике нередко происходит, что при согласовании проекты не воспринимаются государственными органами (организациями) цельно и в совокупности всех их правовых положений, а рассматриваются этими органами отдельными фрагментами и эпизодами, прикрываясь ширмой ”проект рассмотрен в пределах компетенции“. В итоге проекты вносятся в Правительство согласованными со всеми заинтересованными государственными органами (организациями) без замечаний и предложений, а при их дальнейшем изучении обнаруживаются внутренние несогласованности и противоречия, а порой выясняется, что разработчиками проекта акта его положениям придавалось иное значение по сравнению с тем, которое будет в конечном итоге восприниматься правоприменителями.

С учетом требований Президента Республики Беларусь об усилении дисциплины и улучшении качественного уровня работы Правительства в принятом Советом Министров Республики Беларусь постановлении от 31 декабря 2004 г. № 1708 ”О некоторых вопросах деятельности Правительства Республики Беларусь“ [30] акцентировано внимание на персональной ответственности руководителей республиканских органов государственного управления за качество подготавливаемых ими проектов правовых актов. В частности, установлено, что указанные руководители:

обязаны вносить на рассмотрение Правительства документы, не требующие доработки, в сроки, определенные Премьер-министром или его заместителями;

несут персональную ответственность за своевременность и качество представления в Правительство проектов правовых актов, подготавливаемых во исполнение решений Главы государства, Правительства, его Президиума, Премьер-министра и его заместителей;

проводят совещания, в том числе согласительные, для организации оперативной и качественной подготовки проектов правовых актов (с привлечением минимального круга руководителей (специалистов) и продолжительностью до одного часа);

при разработке, в том числе согласовании, и представлении в Правительство проектов правовых актов должны использовать информационные системы и сети, подготовленные для обращения электронных документов.

При этом указанным постановлением на заместителей Премьер-министра возложены обязанности по обеспечению соответствия и согласованности решений в виде поручений и указаний республиканским органам государственного управления, подчиненным Правительству, ранее данным поручениям и указаниям по аналогичным вопросам, а также по обеспечению своевременного представления проектов правовых актов в Администрацию Президента Республики Беларусь.

В последнее время на уровне Правительства широко практикуется использование мер дисциплинарной ответственности к руководителям республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству, не обеспечившим надлежащего уровня подготавливаемых правовых актов, что, безусловно, имеет положительный превентивный эффект в целом для организации нормотворческой деятельности в республике. Так, например, первому заместителю Министра образования постановлением Правительства от 10 октября 2005 г. № 1115 [31] объявлен выговор за недостаточную проработку новой редакции Закона ”О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь ”О научной деятельности“, подписанного Президентом Республики Беларусь 17 октября 2005 г.

Регламентом Совета Министров Республики Беларусь [28] в системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству, с 2002 г. определен единый государственный орган, обеспечивающий скоординированность нормотворческой работы в Правительстве (в системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству). Это Минюст, на который возложена ответственность за соответствие вносимых в Правительство проектов правовых актов законодательству Республики Беларусь и требованиям нормотворческой техники.

Возложение на Минюст такой ответственности означает как необходимость постоянного повышения уровня даваемых им юридических заключений, так и более эффективное его влияние на качество нормотворческой работы, взаимодействие с республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами в части качественной подготовки проектов нормативных правовых актов.

В соответствии с положением о Минюсте, утвержденным постановлением Правительства от 31 октября 2001 г. № 1605 [29], Минюсту предоставлены довольно широкие полномочия в сфере организации нормотворческого процесса в системе Правительства. В частности, на Минюст возложены следующие функции:

обобщение практики применения законодательства, разработка предложений по совершенствованию законодательства и внесение их в Правительство, а по отдельным вопросам деятельности, предусмотренным законодательными актами, – непосредственно Президенту Республики Беларусь (в настоящее время таких случаев законодательными актами не предусмотрено);

подготовка по поручению Президента Республики Беларусь, Национального собрания, Правительства и по собственной инициативе проектов правовых актов, организация разработки проектов международных договоров, проведение в установленном порядке экспертизы нормативных правовых актов (их проектов);

проверка состояния нормотворческой деятельности в Национальном банке, министерствах, других республиканских органах государственного управления, областных (Минс