Правовое обеспечение национальной безопасности в сфере защиты территориальной целостности и государственного единства России

Защита территориальной целостности и государственного единства Российской Федерации требует четкого понимания конституционных норм о носителе государственного суверенитета в Российской Федерации и их неукоснительного соблюдения[6]. Суверенным государством является Российская Федерация в целом, а не ее составные части. Все органы государственной власти в своей совокупности реализуют государственный суверенитет, носителем и единственным источником которого является многонациональный народ нашей страны. В этой связи недопустимо и неконституционно наделять суверенитетом отдельные звенья государственной власти на уровне субъектов Федерации.

"Парад суверенитетов" в 90-х годах прошлого века был, в определенной мере, реакцией на жестко централизованную политику, проводившуюся Союзом ССР. Однако главным образом он был обусловлен слабостью центральной власти на тот период, равно как и эксплуатацией ложно понимаемого принципа права наций на самоопределение, который не может использоваться в ущерб территориальной целостности государств. Эти положения, как и принцип нерушимости государственных границ, зафиксированы в ряде международных документов, в том числе в Хельсинкском Заключительном акте СБСЕ 1975 г.

Следует подчеркнуть, что ст. 5 Конституции, называя республики государствами, не наделяет их суверенитетом и не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации, что подтверждено правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации[7]. В Конституции России установлено, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3. ст. 4). Кроме того, федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5). В этой связи у федерального центра должен быть полный набор адекватных механизмов обеспечения, а при необходимости - восстановления территориальной целостности и единства государственной власти.

Основным механизмом обеспечения территориальной целостности и единства государственной власти в федеративном государстве является институт федерального вмешательства, или "федеральной интервенции". Нарушение, а иногда и сама угроза нарушения конституционного строя, территориальной целостности, единства и субординации в деятельности федеральных органов и органов субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации и ее полномочиям по предметам совместного ведения, отказ от выполнения или соблюдения решений Федерации каким-либо субъектом могут и должны вызывать ответную реакцию Российского государства.

Сложившиеся в мире практики федерального вмешательства могут быть "мягкими" и выражаться прежде всего в финансово-экономическом воздействии (например, отказ от выплаты субъекту Федерации его доли в общегосударственных доходах)[8] либо в отмене нормативных актов субъекта федерации, если они противоречат федеральному законодательству, в том числе органами конституционного контроля. Существуют и более жесткие формы, в частности, расформирование органов власти субъекта и управление им через специально уполномоченное должностное лицо (комиссара и т.д.) либо непосредственно из центра (прямое президентское правление), а также применение вооруженной силы, то есть ввод специальных подразделений полиции и (или) собственно вооруженных сил[9]. В целом использование федерального вмешательства играет значительную роль в поддержании конституционного порядка и защите целостности зарубежных федераций[10].

В этой связи стратегической задачей Российской Федерации является формирование института федерального вмешательства во властную деятельность государственных органов субъектов Федерации и механизмов его реализации. К числу таких механизмов в нашей стране согласно Конституции относятся институты полномочных представителей Президента (п. "к" ст. 83), согласительные процедуры (ч. 1 ст. 85), институты чрезвычайного (ст. 88) и военного положения (ч. 2 ст. 87), а также иные не противоречащие Конституции механизмы, закрепленные законодательно.

Согласительные процедуры, широко используемые в 90-х годах, оказались неэффективными, доказательством чего явились существенная степень несоответствия нормативных актов субъектов Федерации Конституции и федеральному законодательству, высокий уровень сепаратистских тенденций в стране. Не таким эффективным, как хотелось бы, явился и институт полномочных представителей Президента России[11]. Однако начатые Президентом России преобразования института его полномочных представителей повысили эффективность их деятельности по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством, а также в координации экономического взаимодействия между субъектами Федерации соответствующих округов. Но одна из основных задач полномочных представителей Президента России видится именно в обеспечении единства государственной власти и территориальной целостности России. Как представляется, правовое регулирование вопросов, связанных с деятельностью полномочных представителей Президента России, в настоящее время недостаточно и не вполне отвечает их значимости. Сам же институт нуждается в более полном и комплексном регулировании, возможно, на уровне федерального закона.

Существенным фактором предотвращения сепаратизма в субъектах РФ и укрепления государственного единства Российской Федерации стало установление ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за нарушение Конституции России и федерального законодательства[12]. Даже сама потенциальная возможность применения мер такой ответственности побудила должностных лиц и депутатов органов государственной власти субъектов Федерации соблюдать нормы Конституции и федерального законодательства, быстрее приводить принятые ими нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством, отказаться от заявлений и решений, которые могли бы стать основой для сепаратизма.

К числу механизмов укрепления государственного единства можно отнести и механизм временного осуществления полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации федеральными органами государственной власти в законодательно установленных случаях, когда соответствующие органы субъектов Федерации не могут осуществлять полномочия. Данный механизм направлен на обеспечение и государственной безопасности, и безопасности граждан, чьи права могли бы быть нарушены при невозможности осуществления государственных полномочий.

В сфере федеративных отношений и регионального развития следует учитывать и внешнеполитические факторы российской государственности, в частности, практически не скрываемые желания ряда иностранных государств получить части территории РФ, включить их в состав своей государственной территории либо в сферы своего влияния. В этих условиях и в связи с угрозами международного терроризма, которые зримо проявились в последние годы, ошибки в региональной политике, непринятие достаточных мер по обеспечению территориальной целостности и государственного единства России могут дать сепаратистским силам внутри России прекрасную возможность объединить усилия с внешними силами. Моментальное признание бывших союзных республик СССР в качестве независимых государств со стороны заинтересованных в расширении своего влияния и ослаблении нашей страны иностранных держав должно послужить основанием к самому серьезному рассмотрению федеральной властью возможности такого же сценария по отношению к регионам России. И, как следствие, - к принятию мер по недопущению повторения такого сценария.